经过多年的实践探索，我国政府引导基金已成为资本市场的主导力量。政府引导基金利用“有形之手”发挥财政资金引导和放大作用，克服初创企业与高新技术领域股权融资的“市场失灵”，促进了创新创业、支持地方产业发展和优化升级。8月30日，在金融管理部门联合全国工商联召开的金融支持民营企业发展工作推进会上，就明确提出“积极发挥地方政府专项引导基金作用”。
然而，当前一些政府引导基金遭遇了成长的烦恼，资金来源紧张、甄选优秀子基金管理人面临挑战、退出时间长等问题制约着政府引导基金的健康持续前行。如何真正发挥“基金丛林”作用推动产业高质量发展？如何平衡“投早投小投科技”与引导基金保本微利的要求？南方日报记者独家专访了上海国资研究院院长罗新宇。
●南方日报记者 黎华联
“人工植树”的基金丛林化思维日益凸显
政府产业引导基金已经成为新旧动能转换、产业结构升级的“助推器”和服务实体经济的“生力军”。伴随政府引导基金从国家级、省市级逐步向区县级下沉，各地形成了强大的基金阵容。
应该如何发挥“基金丛林”的作用，为战新产业集聚提供沃土？罗新宇认为，引导资金承担产业引导功能，为现代化产业体系建设提供资本和弹药，通过撬动更多社会资本参与合作，为产业发展助力。
但“丛林之所以为丛林，是因为有生态。”罗新宇这样认为。在他看来，各地“人工植树”的丛林化思维日益凸显，要想推动本地产业高质量发展，可以在引导基金矩阵规划和组建上下功夫。“矩阵基金的投资产业方向，要因地制宜科学规划，围绕主导产业和目标产业规划投资方向，注重产业链主企业的培育、补链、强链，引入现代化产业体系思维进行构建。”罗新宇说。
构建“基金丛林”，在母基金层面，则需要按照项目和企业成长融资阶段，设立天使基金、风险投资基金、成长型股权投资基金和产业并购基金，覆盖企业成长全生命周期。
罗新宇建议，各地可以建立和完善省市区（县）基金联动投资的机制，合理引入央企基金，更好地发挥引导基金的“放大器”作用，助力地方产业发展。
引导基金考核应该“算总账”
早期项目、小项目、科技项目的投资都面临风险大、周期长与不确定性强等特点，与此同时，政府引导基金评价也强调投资金额与盈利水平，这就让政府引导基金的“投早”“投小”“投科技”的引导功能受到制约。
罗新宇认为，早期项目失败率比较高、风险大，但一旦成功其回报率也特别高，在投资中分散风险，做好收益与风险的平衡是一项基本功，“投的项目多了风险就容易分散了”。
但罗新宇并非是不关注个体项目风险，而要通过机制设置来系统降低风险。
他表示，产业引导基金更多要以母基金的方式设立和运行。因为产业引导基金特别是母基金，本身就是一种分险分散机制。“通过遴选优秀专业的GP（普通合伙人）、设立多元子基金，子基金又分散投资不同的项目，在总盘子上来降低风险。”
他也认为，无论如何防范，投资总是有失败的项目，这就需要在“通盘考虑”上建立容错机制。“应该从区域产业和经济发展总盘子的角度，综合考量政府引导基金的成败。在引导基金的总盘子上来算账，而不是建立在单个项目上。”
罗新宇表示，投早期项目的高风险与引导基金的保本微利考核要求之间的矛盾，同时也体现了基金管理团队的专业能力，政府引导基金的运作也要体现专业化运营，“要有金刚钻才能揽瓷器活”。
对话
进入大城小县招商时代
引导基金加强投后管理
南方日报：当前全国和本地政府引导基金发展呈现哪些新趋势？如何看待这些变化？
罗新宇：当前，政府引导基金蓬勃发展，全国进入到大城小县基金招商时代。据《2022年中国政府引导基金发展研究报告》显示，截至2022年上半年，我国政府引导基金目标规模约12.82万亿元人民币，已认缴规模约6.39万亿元人民币。根据投中数据，政府出资的实际放大倍数理论上在3—4倍，按照5年期匀速投资计算，引导基金每年撬动的社会资本总量占GDP的4%，最高能到8.47%。2022年上半年，我国累计设立2050只政府引导基金（全国县区2862个），引导基金已经渗透到县域经济、乃至发达地区的村域经济，遍地开花，全国进入到大城小县基金招商时代。
其次，进入2023年，各省市更是动辄千亿规模政府引导基金、地级市则是百亿规模引导基金，地方成立引导基金族群成为新景象。
其三，引导基金呈现出当下的一些阶段性趋势和特征，即募退两头吃紧、投管中间承压：
在募退两头吃紧上，出资方面，由于经济增长放缓，地方政府财政承压，新的出资能力面临压力。退出方面，随着基金成熟期集中到来，资本市场形势出现重大变化，退出渠道不畅，不良项目也在累积，压力逐渐增加。
随着投资的存量项目增多，良好的投后管理与赋能日益得到重视，很多基金进入到投后管理时代。项目方日益关注投资方在资金之外的战略资源赋能，即要求基金管理人能直接带来业务资源，更要赋能企业业务长期发展。
最后是GP（即普通合伙人）越来越内卷。基金要获得募资首先要完成返投或税收要求，然后才能募资合作，这导致GP处境日益艰难，腰部下面的GP很难开展募资。
此外，随着引导基金的蓬勃发展，基金管理专业人才短缺和投决机制科学性不足的矛盾突出。
盘活存量资产形成投资良性循环
南方日报：在财政资金吃紧的背景下，如何为政府引导基金开源？需要做哪些改变？
罗新宇：近年用于投资的财政资金吃紧，既有三年疫情带来的次生影响，也有土地财政难以为继、面临重大转型的因素。如何为引导基金资金开源，其中重点是对已投存量资产的盘活。因资产属性而异，可以充分运用不动产投资信托基金、PPP、产权交易、国资投资与运营、兼并收购、挖掘闲置资产等方式盘活和优化存量资产，积极扩大投资资金来源。经过多年投资建设，我国在基础设施等领域形成了一大批存量资产，为推动经济社会发展提供了重要支撑，如何有效盘活这些存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环方面，大有空间。
最后，引导基金本身要严格退出约定，要善于利用S基金等工具加速退出，再生持续可投资金。
以时间平衡政策导向与经济效益
南方日报：政府引导基金应如何与社会资本良性互动？目前还存在哪些问题？如何兼顾政策导向与经济效益？
罗新宇：在这个问题上，兼顾政策导向与经济效益是政府引导基金的内在要求，“既要又要”是政府引导基金本身区别于市场化基金的一大特点。社会资本和机构也要对此有清晰的认识。
实践中，返投比例往往成为双方拉锯谈判的焦点之一，税收和项目落地前置成为新的合作门槛。双方合作前，要对各自诉求差异有清晰认识，在合作中能够换位思考，才能形成良性互动。社会资本和机构对引导基金的本质属性要有清晰的理解，引导基金也要平衡好政策导向目标、投资收益等多重目标。
不过，政策导向与经济效益确实在一定的时空范围内难以兼得，这需要“时间的朋友”来处理。政策导向注重点在未来的产出和经济效益，可在策略上降低对引导基金的经济收益要求，在战略上换取产业发展的长期经济效益。
值得注意的是，引导基金区别于市场化基金，就在于引导两字，经济艰难时期，诸业期待提振，引导基金的产业引导和投资促增长的责任和功能更加彰显。
要“有形放手”和“无形用手”
南方日报：政府引导基金要做到“把好前端、管好后端”，同时在“中间端”即投资环节放手让市场机构管理，需要做哪些改变？
罗新宇：政府引导基金把好“前端”，重点对母子基金设立进行政策性、合规性、程序性的审核。管好“后端”，重点是对基金管理公司进行绩效考核，根据考核结果核定管理费用，兑现奖惩措施。至于放开“中间”，这属于市场行为的“中间”业务，由基金管理公司承担。
“管好两端，放开中间”是任何LP（有限合伙人）对GP的要求。系统上而言，专业的事让专业的人干，LP参与投资决策，这是越俎代庖，外行代替内行将导致风险放大。
政府引导基金，具有产业引导属性，要两手兼备，即有形放手和无形用手。无形用手在产业方向、投资标的上，植入本地产业发展要求，体现在投资赛道的明确和返投比例的要求上，在GP的甄选上，严格标准、做好尽调和风控，一个环节不能少。此外，有形放手则是选好了GP放手让管理公司开展基金募投管退。
