近年来，随着资本市场发展、金融法律制度不断健全，证券交易所等金融自律管理组织在完善金融监管体系，提升资本市场法治透明度等方面发挥着越来越重要的作用。证券交易所等机构通过自律监管措施实施监管，上市公司等主体能否提起诉讼，法院如何进行审查，一直以来并不十分明确。
本期分享的案例系退市新规施行后，由上市公司对上交所提起的行政诉讼第一案，对今后类案裁判和适法统一具有一定参考意义。该案例入选《人民法院报》评选出的2022年度人民法院十大案件；也入选《中国审判》评选出的2022年度十大典型案例。
厦门华侨电子股份有限公司
诉上海证券交易所终止上市决定案
裁判要旨
证券交易所在实施监管行为时，可以作为行政法上的法律主体履行相应职责并承担相应责任。证券交易所根据法律授权并经证监会批准，依照自律监管规则作出的终止上市决定等监管决定，对当事人权益产生实质影响并具有成熟性，属于行政诉讼受案范围。
依照《证券法》《证券交易所管理办法》等规定，《股票上市规则》所规定的组合财务退市指标，构成了约束上市公司股票财务类强制退市的法定条件。上市公司触及《股票上市规则》规定的退市条件，证券交易所据此作出终止上市决定，符合法律规定。
关键词
证券交易所 / 终止上市决定 / 退市新规 / 自律监管措施 / 行政诉讼
案例撰写人
葛翔
法官解读
01 基本案情
厦门华侨电子股份有限公司（以下简称“厦华电子”）股票原在上海证券交易所（以下简称“上交所”）上市。
2021年4月29日，厦华电子发布2020年年报，其中载明：扣除与主营业务无关的业务收入和不具备商业实质的收入后的营业收入为0元。
2022年4月29日，厦华电子披露的《厦门华侨电子股份有限公司2021年年度报告》及《2021年度专项核查意见》中记载：厦华电子营业收入扣除情况表中“营业收入扣除后金额”13,394.56万元属于“与主营业务无关的业务收入”，应予以扣除，营业收入扣除后金额为0元。
2022年4月30日，上交所向厦华电子发出《关于拟终止厦门华侨电子股份有限公司股票上市的事先告知书》，告知其根据《2021年度专项核查意见》，其营业收入扣除后金额为零元，已触及2022年《股票上市规则》第9.3.11条规定的终止上市条件，将对其作出终止上市的决定。
同年5月20日，经听证，上市委员会作出审核意见，同意股票终止上市。
2022年5月25日，上交所作出〔2022〕148号《关于厦门华侨电子股份有限公司股票终止上市的决定》，决定终止厦华电子股票上市。
后厦华电子不服，以上交所为被告，向上海金融法院提起行政诉讼，诉请撤销上述决定。
02 裁判结果
03 裁判思路
04 案例评析
一、证券交易所的行政诉讼被告资格与自律监管行为的性质
从比较法角度，当事人就证券交易所作出的强制退市、纪律惩戒等自律监管行为向法院提起行政诉讼并不鲜见。如英国，从R v International Stock Exchange of the United Kingdom and the Republic of Ireland Ltd（[1993] QB 534），到2022年10月3日，英国高等法院批准美国对冲基金就伦敦金属交易所（LME）在2022年3月取消镍交易安排提出的司法审查（judicial review）申请，期间多起案件确认了交易所可以作为行政诉讼的被告。德国《交易所法》第2条中也明确规定：“行政诉讼程序中，交易所可以自己的名义起诉与应诉。”我国香港特别行政区自Onshine v SEHK（[1994] 1 HKC 319）以来，也有多起以联交所为被告的行政案件诉至法院。
本案从三方面考虑证券交易所的行政诉讼被告资格和终止上市决定的可诉性：
1. 证券交易所在公法上的地位
证券交易所的设立由国务院决定，其组织、监督证券交易并基于公益优先原则履行自律管理职能，维护市场的公平、有序、透明。《证券法》《证券交易所管理办法》对证券交易所的设立、变更、法定代表人任免等组织事项作了特别规定，对证券交易所的职能也作了明确规范。因此，证券交易所作为承担维护证券市场秩序等重要公共职能的金融基础设施，显然有别于一般的金融市场主体。
依照《金融市场基础设施原则（PFMI）》，证券交易所等重要金融基础设施的首要原则是在其行为的各个重要方面都必须有“充分的、明确的、透明的和可执行的法律依据”（a well-founded,clear,transparent,and enforceable legal basis）。从这个角度而言，证券交易所其设立、职能、行为等都必须依法，且以公益为优先，而不是基于意思自由、以营利自益为目的，故具有明显的公共目的属性。大陆法系对这类基于公共目的设立，其职能又不适合直接由行政机关承担的机构，往往在组织法上归于公务法人（行政法人）或公营造物。
2. 证券交易所的自律监管行为可以归为行政行为
证券交易所作为公共机构，并非其实施的所有行为都属于行政行为。证券交易所作为间接行政的授权主体，相应地只有在依照法律、法规、规章授权其实施行政管理职能时，才构成行政主体。
而证券交易所作为中央对手方所实施的交易活动，管理、公布市场信息或提供证券服务等行为，属于单纯私法上的行为。至于证券交易所实施的自律监管行为，监督证券交易活动是一项行政职能，比如我国证监会及其派出机构本身就行使相应监管职责，同时《证券法》《证券交易所管理办法》又将部分监管职责授权证券交易所根据法律规范和自律规则实施。因此，证券交易所根据法律授权所实施的自律监管行为，可以归为行政行为的范畴。
其次，证券交易所根据法律授权并经证监会批准，依照自律规则实施证券交易监管行为，并不仅仅以《证券上市协议》为基础，自律监管措施也不单纯基于意思自治而得为之，而应依照法律、法规等上位法并结合自律监管规则，因此受到合法性原则的约束。
3. 纳入行政诉讼的自律监管行为需要符合条件
根据《股票上市规则》及其他自律规则，证券交易所自律监管措施类型多样，对参与证券交易相关主体的权益所产生的效果也不同，因此并非所有自律监管措施都符合行政诉讼受理条件。
就本案而言，证券上市本身须经行政许可，强制退市虽系证券交易所依照《股票上市规则》实施的自律监管措施，但其褫夺原由行政行为赋予之资格，改变了股票上市的法律状态，对相对人权利义务产生重要影响，具备终局性和成熟性，故应当纳入司法审查的范围。
二、退市新规实施后终止上市决定的合法性审查要点
1. 自律规则的地位
制定自律规则是证券交易所作为自律管理机构（self-regulation organization，SRO）履行自我管理、落实一线监管和提供证券业务服务的重要权力。《证券法》第四十八条授权交易所依据自律规则决定终止上市，可以视为法律特别授权，从而自律规则可以作为交易所作出终止上市决定的依据。
对法院而言，自律规则虽经法律授权，但与法律、法规仍存在位阶区别，依照《最高人民法院关于为设立科创板并试点注册制改革提供司法保障的若干意见》等司法政策，人民法院审理案件中可以“参照适用自律规则”。因此在行政诉讼中，自律规则的适用规则可以比照规章在行政案件中进行相应适用。
2. 交易所作出终止上市决定的行政程序要求
本案中，原告提出上交所在作出终止上市决定的过程中，仅依据年报、专项审核报告及问询答复等书面文件，而未对原告、审计机构、供应商等进行询问和实地调查，调阅审计底稿，故认为行政程序不合法。这里涉及到交易所履职程序的问题。
从行政程序角度，除法律、法规对行政程序有明确的要式性要求以外，原则上行政主体采取何种程序性措施属于其裁量范围。而证券交易所作出自律监管措施又有别于一般行政行为，因为证券自律监管措施所针对的对象大多为公开市场主体，需要遵循信息披露公平原则，尤其是以信息披露为核心的注册制改革后，更为强化信息披露在监管体系中的重要作用。故交易所的调查职能主要通过对相关主体的公开披露文件进行审查分析来实现。因此，当交易所通过公开披露信息已经足以做出相应事实认定时，应当认为交易所已经履行了调查职责。
另外，根据上市规则，组合财务强制退市主要考量的是上市公司公开披露的财务指标是否已经触及退市条件。因此，上市公司本身需要依法主动定期披露相应财务状况，并确保披露信息的真实、准确、完整。在此基础上交易所根据公开披露信息作出相应认定，事先告知了拟处决定并应当事人申请进行了听证，应当认定具有程序正当性。
《健全上市公司退市机制实施方案》明确指出，“要坚持市场化、法治化方向，完善退市标准，简化退市程序，拓宽多元退出渠道，严格退市监管，完善常态化退出机制。”在自律规则构建的退市新规下，交易所依照自律规则开展退市监管，在确保程序正当、公正监管的前提下，不应课于过多的程序性义务，这点也是其他法域司法案例中对交易所自律监管行为进行司法审查时的常见标准。
05 法条链接
一、《证券法》
第四十八条 上市交易的证券，有证券交易所规定的终止上市情形的，由证券交易所按照业务规则终止其上市交易。
证券交易所决定终止证券上市交易的，应当及时公告，并报国务院证券监督管理机构备案。
第九十六条 证券交易所、国务院批准的其他全国性证券交易场所为证券集中交易提供场所和设施，组织和监督证券交易，实行自律管理，依法登记，取得法人资格。
证券交易所、国务院批准的其他全国性证券交易场所的设立、变更和解散由国务院决定。
国务院批准的其他全国性证券交易场所的组织机构、管理办法等，由国务院规定。
第九十九条 证券交易所履行自律管理职能，应当遵守社会公共利益优先原则，维护市场的公平、有序、透明。
设立证券交易所必须制定章程。证券交易所章程的制定和修改，必须经国务院证券监督管理机构批准。
二、《行政诉讼法》
第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
