据不完全统计，从2013年到2020年，长三角区域内其他城市在上海设立“科创飞地”24家，其中在长三角一体化发展上升为国家战略后的2019年，数量达到16家
科创飞地在很多城市的产业孵化、招商引资、招才引智等方面发挥了重要抓手作用，已成为长三角一体化发展的一股潮流
当前一些“新飞地”已经在尝试土地出让金的分成，下一步建议探索财税上的分成机制
文 |《瞭望》新闻周刊记者 何欣荣 马姝瑞
《瞭望》新闻周刊记者近日在长三角地区调研发现，近年来，长三角“飞地经济”蓬勃发展，对促进区域协调发展发挥了重要作用。尤其“产业飞地”“科创飞地”等“新飞地”持续升级，不断畅通人才、技术等资源要素流动，成为一体化发展新模式。
通过创新管理和利益分享机制，长三角地区飞地经济初步形成“飞出地”和“飞入地”互利共赢局面，为维护产业链供应链韧性和稳定探索了新路径。
多位受访人士认为，下一步，长三角地区应进一步优化“新飞地”建设的协商和管理机制，探索完善财税分成机制等，不断拓展一体化空间，提升区域发展平衡性协调性。
位于江苏南通的上海市北高新（南通）科技城 受访者供图
长三角“飞地经济”升级
位于G60高速旁的上海临港松江科技城内，南浔（松江）人才科创中心的两栋大厦巍然矗立。自2020年启用以来，这块“飞地”已成为浙江省湖州市南浔区“接轨大上海、融入长三角”的前沿阵地。
湖州市南浔区距上海125公里，位于长三角的腹心地带。预计2020年开工的沪苏湖高铁未来建成后，湖州到上海最快只要半个小时，这为南浔深化与上海在科技、人才、项目方面的合作提供了有利条件。
入驻南浔（松江）人才科创中心的谱禾（上海）智能科技有限公司主要从事测试和检测设备的研制，产品面向汽车、航空航天等智能制造领域。疫情期间，谱禾享受了南浔（松江）人才科创中心包括减免房租在内的一系列优惠政策。“作为一家科技型创业企业，我们既需要上海的人才和科研资源，也需要南浔等地在产业化方面的支持政策。发展壮大后，我们计划在南浔拿地建工厂。”谱禾智能创始人陈兵说。
像南浔（松江）人才科创中心这样的飞地，在上海还有不少。据不完全统计，从2013年到2020年，长三角区域内其他城市在上海设立“科创飞地”24家。其中在长三角一体化发展上升为国家战略后的2019年，设立飞地数量达16家，包括浙江嘉善国际创新中心（上海）、安徽界首（上海）离岸科创中心等。
陆续出现的“科创飞地”，是长三角“飞地经济”的升级版。华东师范大学城市发展研究院院长曾刚介绍，长三角的飞地最早起源于计划经济时代，主要指属于某一行政区管辖但不与本区毗连的土地，如上海在江苏南京的梅山冶金基地，在江苏盐城的上海农场，等等。随着长三角一体化的推进，新型的“产业飞地”“科创飞地”不断涌现，前者包括上海漕河泾新兴技术开发区海宁分区、上海市北高新（南通）科技城等，后者则包括苏浙皖以租楼、建楼等方式在上海设立的一系列人才中心、创新中心等。
“科创飞地在很多城市的产业孵化、招商引资、招才引智等方面发挥了重要抓手作用，目前已成为长三角一体化发展的一股潮流。”曾刚告诉记者。
“新飞地”探索一体化发展新模式
走访过程中，记者发现，这些“新飞地”有助于行政区之间各种资源要素的流动，也为一体化发展探索了新的路径和模式。
互动日益双向化。在“新飞地”发展的过程中，既有经济发达地区向相对欠发达地区输出资本和管理的“产业飞地”，也有相对欠发达地区在经济发达地区设立的“科创飞地”。
已经成立十多年的上海市北高新（南通）科技城，是一块由上海市静安区市北高新园区在江苏南通运营的“产业飞地”。在十多年的时间里，这块5.2平方公里的土地，从泥泞的乡村田野变成汽车电子、生命健康等高新产业集聚的产城融合区，先后吸引投资逾400亿元，被授予“长三角共建省际产业合作示范园”称号。
“为做好这个园区，我们先后投入40亿元。不仅给当地带来了宝贵的开发资金，还引入了市北高新的品牌和管理。在5.2平方公里科技城的基础上，地方政府又规划了面积达50平方公里的南通市北高新区，相当于把这个模式进行了复制推广。”上海市北高新（南通）科技城总经理张小乐说。
运营日益市场化。新设立的“产业飞地”“科创飞地”由谁管理运营？曾刚发现，主要有“政府主导+政府运营”“政府统筹+企业化运营”“政府引导+基金主导+企业化运营”等方式。
南浔（松江）人才科创中心负责人李加清告诉记者，该中心由南浔人才产业集团负责运营，采取“基金+产业+园区”的运营方式。其中基金包括南浔先进智造产业基金等，主要聚焦符合南浔发展导向的电机电控、信息技术、生物医药、工业自动化等产业。“我们会主动承接上海科技资源的溢出效应，为南浔经济转型发展提供人才项目支撑。”
张小乐说，南通科技城的运营公司由上海市北高新集团和南通地方政府合资成立。这家企业承担科技城内集体土地的征收和开发成本，也享受相应的土地出让金收入分成。“市北高新园区有走出去的需求，南通有拥抱上海的热情，在合作过程中大家都不吃亏，这是南通科技城能够坚持十多年开发不动摇的重要因素。”
合作日益深度化。2023年年初，长三角G60科创走廊芜湖（上海）产业创新中心项目土地成功摘牌，成为上海市松江区土地新年“第一拍”。该项目选址松江区九亭镇，占地面积约31亩，为芜湖市“科创飞地”建设开启了新篇章。
芜湖市产业创新中心副主任葛雯说，这个中心采用购地自建的模式，瞄准的是产业孵化功能。“相比租楼买楼，购地自建模式周期较长，但基础设施配套会比较完备，能够满足入驻企业做科技研发和小试中试的需求。”
葛雯告诉本刊记者，一些当地计划引进的项目，一开始不太可能来芜湖，可以先在上海的“科创飞地”进行成果转化，成熟了再到芜湖生产。上海有很多高端人才，要他们放弃上海的生活条件来芜湖也不现实，可以在“科创飞地”里为芜湖企业提供服务。“总的来说，搞‘科创飞地’不是要在上海买资产当房东，而是要探索‘孵化在上海，产业化在芜湖；前台在上海，后台在芜湖’的协同创新模式。”
管理体制和利益分享机制仍需进一步完善
地方自发探索的“新飞地”，为长三角更高质量一体化发展提供了新路径。然而，记者调研发现，“新飞地”建设的协商和管理、利益共享机制等亟待完善。
优化“新飞地”建设的协商和管理机制。张小乐说，“新飞地”的建设管理，虽是市场化运营，但也涉及区域间的合作，离不开地方政府的协商和引导。以南通科技城为例，除了两地合资的运营公司，还设立了联合理事会，由南通市和静安区的政府领导担任理事长，协调飞地建设中的各种事务。
随着“新飞地”数量日益增多，需要进一步优化相应的协商管理机制。曾刚等受访专家建议，可由三省一市发改委牵头，以国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》等政策文件为准绳，编制“新飞地”健康发展的考评标准和指导意见。建议可将“新飞地”建设运营过程中的跨省协商职责划入长三角区域合作办公室。
进一步探索完善“新飞地”在财税分成等方面的利益共享机制。记者采访了解到，在建设“新飞地”的过程中，飞出地和飞入地政府的心态是不一样的。像“科创飞地”，就容易被认为是外地借飞地来本地“招商挖墙脚”。解决这个问题，需要完善利益共享机制。
部分专业人士表示，当前一些“新飞地”已经在尝试土地出让金的分成，下一步建议探索财税上的分成机制。“谁来做这个事、谁来破这个局，非常重要。”
加大对“新飞地”的政策支持力度。多位受访人士建议，发挥上海的龙头带动作用，依托长三角G60科创走廊等载体，进一步强化“科创飞地”的异地研发、招才引智、产业导入等功能。落户“科创飞地”的注册企业，建议可纳入飞入地在科技创新、产业发展、人才引进等方面的政策支持范围。■
