日本深观察（5）
闫坤 张晓珉
根据国际货币基金组织（IMF）数据，2022年日本政府债务率高达261%，已连续多年高居世界主要经济体的首位。通过分析日本政府债务率畸高的特征，以及深层次的财政收支原因和财政政策质效，有助于为我国财政政策提供可参考的经验。
政府债务率居高不下是日本财政的典型特征
纵向来看，从20世纪90年代以来的30多年，日本一般政府总债务占GDP比重持续攀升，且增速极快。根据IMF数据，1990年日本一般政府总债务占GDP比重仅有69%，但1996年就突破100%，2009年突破200%，2022年则高达261%。32年间，每年平均提高6个百分点。横向来看，日本成为世界主要经济体中政府债务率最高的国家，其他国家与日本相比差距巨大。例如，2022年主要经济体的政府债务率分别为美国122%、法国111%、德国67%、英国103%、韩国54%、印度83%、中国77%，均不及日本的一半。
从IMF数据来看，根据增速变化趋势，日本政府债务率增长历程可分为五个阶段。第一阶段是1990年至2005年，这15年间日本政府债务率基本保持常态化增长，年均提高约7.8%。其中债务率抬升较快的时期主要有两段。一段是1997年亚洲金融危机爆发后，1998年、1999年两年的日本政府债务率增速陡然提高，分别环比抬升12.5和14个百分点。另一段是随着2000年美国纳斯达克科技股“泡沫”破灭和2011年美国发生“9·11”事件，2000年至2002年三年的日本政府债务率则分别环比提升8.2、9.7、10.4个百分点。第二阶段是2006年至2007年，政府债务率短暂小幅下滑，从2005年的186%下滑至2007年的183%。第三阶段是2008年至2011年，政府债务率年均提高约12.2个百分点。2007年、2008年美国次贷危机、国际金融危机接踵而至，2008年、2009年日本政府债务率分别环比抬升8.8和18.4个百分点。2011年日本发生大地震，当年政府债务率抬高15.7个百分点。第四阶段是2012年至2019年，日本践行安倍经济学，着力推动财政重建并控制预算赤字水平，减少国债发行，上调消费税税率。日本政府债务率进入平稳波动期，波谷最低值为2012年的226%，波峰最高值为2019年的236%，8年间波幅不大，债务率年均增速仅有0.6%。第五阶段是2020年至今，新冠疫情暴发的2020年政府债务率猛增至259%，较2019年抬升约22.3个百分点，创下单年最大增幅，此后两年政府债务率在260%左右波动。
分析日本政府债务率增长历程，我们发现日本财政呈现两个特点。一是日本政府举债度日，长期债务率只增不减。从日本央行的数据来看，2022年的日本国家政府债务总计是GDP的2.2倍，是中央政府预算税收收入的19倍，政府以税收为支撑来偿还债务已经不再可能。同时，日本经济长期低迷，为刺激经济，财政政策“易宽难缩”，日本不可能为偿还债务而收紧财政、打击经济。在此背景下，日本以借新还旧维持债务稳定和经济社会平稳成为更加现实的选择。二是每逢突发事件对经济社会造成冲击，日本政府债务率增速将明显提高，体现出日本财政践行了凯恩斯主义的逆周期调节思想，借助政府公共之手“相机而动”以托举市场。如20世纪90年代末亚洲金融危机、2000年美国互联网股市泡沫破灭、2001年“9·11事件”、2008年国际金融危机、2011年日本大地震、2020年新冠疫情等，日本均出现政府债务率的陡然升高。
日本政府债务以国债为主，且都是国内发行的内债，近半为央行持有，践行了财政赤字货币化。截至2022年末，日本国家政府债务总计约1257万亿日元，为2022年日本GDP的2.2倍。债务结构主要以政府债券为主。具体来看，政府债券规模达1063万亿日元，占比84.5%，短期国库券146万亿日元，占比11.6%，二者合计占比96.2%，近四十年来一直是日本政府债务的主体。此外，日本还有部分政府借款和临时借款，2022年分别占比2.5%和1.3%。值得注意的是，日本政府债券均为内债，自1988年末以来，日本政府国外发行的债券余额始终是0。从持有人结构来看，日本央行是日本国债的最大持有人，2022年末持有45%的日本国债和短期国库券。2013年日本央行引入量化质化宽松（QQE）后，次年央行持有国债比重突破20%；2016年日本央行启动收益率曲线控制政策（YCC）以来，央行持债比重就长期在40%以上。
政府债务率畸高是日本财政收支长期失衡、财政政策质效不及预期的结果
财政收入方面，日本财政已患上“国债依赖症”，税收收入占比过低。我们以一般会计预算收入和预算支出作为日本国家财政的代表。2022年预算税收收入占一般会计收入的比重仅有61.8%，而国债发行带来的财政收入占比高达34.3%，日本对国债依赖度极高，仅靠税收无法实现政府财政的正常运转。回顾1965年以来的日本财政史，我们发现日本以国债增强一般会计收入由来已久，1965年国债发行占财政收入比重仅有5.2%，但在1966年就已达到14.6%，1977年—1980年期间该比重均突破30%。自1998年以来，日本国债发行提供的财政收入比重持续高于30%。其中国债依赖度最高的三年分别是：国际金融危机后的2009年，国债提供的财政收入比重高达48.5%；疫情暴发后的2020年和2021年，国债发行占提供的财政收入比重高达58.8%和46%。
财政支出方面，社会保障支出给财政带来较重负担，公共工程支出逐步下滑，债务偿还占据大量财政资源。一是社会保障费支出是日本一般会计支出的第一大项，2022年占比达33.7%。社会保障费支出刚性增长与日本老龄化紧密相关。日本老龄化始于70年代，至2020年日本65岁及以上老年人口占比高达29%，已进入超高龄社会。为应对日本老龄化社会，日本推行了高福利养老保险制度、高龄者医疗制度、护理保险制度等。日本社保支出占财政支出比重在1965年为14.7%；在1975年至2000年间社保比重接近20%；2001年后社保比重突破20%；2012年后更突破30%；2022年的社保支出规模约为1990年的3.2倍。二是公共工程支出比重逐步下滑。随着日本完成经济赶超，对基础设施的公共投资的边际效益逐渐递减。同时，日本社会进入低欲望社会，边际消费倾向不断下滑，导致日本公共投资乘数随之下降。日本在90年代为应对经济泡沫破灭，曾试图加大基础设施投资，甚至“为投资而投资”，但政策效果不佳，造成资源浪费，政府债务率徒然增高。日本逐步适应经济形势变化，降低了公共工程支出在财政支出中的比重，从1972年的22%下降至2022年的5.6%。三是2022年国家债务清偿占一般会计支出比重达22.6%，是第二大财政支出项。日本债务高企，每年都需要财政支持以实现债务本息接续，自20世纪80年代以来债务偿还就占据了日本财政支出的10%以上，1985年后该比重在20%附近上下波动。
财政政策理念方面，自20世纪90年代以来，日本财政曾在扩张和追求收支平衡之间徘徊，曾试图解决财政赤字和债务增长过快问题，但宽松财政最终成为主要旋律，且经济增长低迷，债务率只上不下。日本财政政策整体分为五个阶段，与前述政府债务率上升的五个阶段不完全相同但有所呼应。阶段一是20世纪90年代至2000年，为应对资产泡沫破裂，日本整体采取了扩张性财政政策，日本一般会计支出从1990年的69.2万亿日元增长至1999年的89万亿日元，财政支出结构中除了地方转移支付和债务偿还外，主要用于社会保障支出和公共工程支出。1996—1997年，桥本龙太郎内阁为控制政府债务而短暂施行紧缩财政并提高消费税税率，但亚洲金融危机后，日本政府旋即在1999年推出经济刺激政策。在此阶段，日本GDP年化增速仅有1.2%。阶段二是2001年至2006年，日本朝野关注财政赤字担忧日本财政崩溃，小泉内阁推出结构性改革，施行紧缩性财政政策，试图实现财政收支平衡。期间日本财政支出稳中有降，从2001年的84.8万亿日元降至2006年的81.5万亿日元，但除了2006-2007年外，政府债务率并未出现下降。在此阶段，日本GDP年化增速也仅有1.2%。阶段三是2007年至2012年，日本为应对美国次贷危机和国际金融危机推出扩张性经济政策，经济刺激规模屡创历史新高。日本财政支出从2007年的81.8万亿日元增长至2012年的97.1万亿日元。在此阶段，日本经济出现下滑，GDP年化增速为-0.03%。阶段四是2012年至2019年，日本践行“安倍经济学”理念，财政政策要求灵活机动，并着力推动财政重建，2012年和2019年财政支出分别为97万亿日元和101万亿日元，财政支出相对平稳，政府债务率呈现小幅波动。在此阶段，日本GDP年化增速仅有0.9%。阶段五是2020年至今的疫情和后疫情时代。为应对疫情冲击，2020年日本财政支出猛然增至147.6万亿日元，较2019年增长46.2万亿日元，增幅达45.6%，尽管2022年财政支出回落至107.6万亿日元，但政府债务率已突破260%。在此阶段，日本经济出现下滑，GDP年化增速为-0.4%。
以日本为鉴，优化我国财政支出结构，提高财政效能
一是我国应提高财政质效，坚决避免类似日本的财政赤字货币化特征，保持我国政府债务率在合理水平，不滥用政府债务，从根本上提高政府债务安全性。
二是应对老龄化对财政的冲击，既要健全社会福利体系，也要避免福利主义陷阱。与日本相似，我国也面临老龄化社会，可以以日本的社保支出和老龄化社会应对经验为鉴，健全社会福利体系。同时，也要避免财政支出被社会保障捆绑，避免出现福利主义陷阱。建议提前布局“银发经济”，促进就业，增强居民部门信心，提升社会消费倾向。
三是要适应新发展阶段，优化财政支出结构。类似日本的公共工程支出比重逐步下滑，我国也不能仅仅依靠基建投入拉动经济。要加强财政支出绩效考核，在对经济落后地区“补短板”的同时，避免重复建设而加剧政府债务负担。更为关键的是，要重视“日本财政支出长期被社保和债务偿还捆绑未能及时推进经济产业变革”的教训。我国应将财政支持与技术攻关、新兴产业和新兴领域的“弯道超车”结合起来，切实推进技术进步，提升全要素生产率，推动我国经济高质量发展。
（闫坤：中国社会科学院日本研究所党委书记、研究员；张晓珉：中国社会科学院大学应用经济学院）
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