作者：楼继伟 财政部原部长（来源：网易财经智库）
重温十年前楼继伟孙冶方奖获奖论文全文：中国需要六方面改革
注：2013年，楼继伟的论文《中国需要继续深化改革的六项制度》，曾获第十五届孙冶方经济科学奖论文奖。这里只做引介，不做述评，智者见智。
正文：
经过30多年的改革开放，中国社会主义市场经济体制框架已经建立。这种框架有很多方面特征。最关键是两点：一是资源配置基本上由市场决定。除少数基础设施服务价格之外，绝大多数的价格是自由的。计划经济时期以生产指标为标志的国家计划不复存在，代之以五年长期规划。可以说，生产和消费的决策是自由的。由于长期的对外开放和经常项下可兑换，国际市场也成为资源配置的决定性因素。二是宏观经济稳定是有制度基础的。现行税收制度基本是中性的，税收征管非常有效率，财政收入增长非常强劲，财政状况良好。中央银行和金融监管的职能是健全的。这些制度性因素使我们有能力应对通货紧缩和通货膨胀。当然，还有其他许多特征，但我认为这两点是最本质的。因为它们解决了资源配置和宏观稳定，可以实现福利的最大化。
今天中国倒退到过去的传统计划经济体制是不可能了。但这个框架还不够完整，例如公平和公正的问题，按中国政府的说法，就是不平衡、不协调、不可持续。现在已经采取了一些措施，主要是政策性的，比如增加医疗教育环保方面的支出，也进行了一些制度性的改革。中国政府也进一步指出，要继续深化改革。我认为，这些改革必须从体制上、根源上着手，在今后5～10年推出来。
根据我的观察，需要进行的重大改革很多，而今天是国际经济学的会议，我想用国际比较方法的视角看有哪些重要的改革。与主要经济大国对比，我觉得中国有六个制度上的特殊方面，需要改革。
第一，社会保障体制改革。
在这方面，各国体制有差异，但总体看来，基本上是养老社会保障由中央或联邦政府管理，由于医疗保障更为复杂，有的国家由中央或中央和地方政府协同管理，起码可供中国参照的大国都是如此。如美国，其政府办的基本养老保险由联邦政府负责;例如日本，养老保险由中央政府负责，医疗保险则由中央政府和地方政府共同负责，地方政府在管理方面的责任更大些。而中国目前主要是由地方政府负责具体管理、筹资，中央政府给予补贴。
应当讲，抛开管理层次问题，中国当前的养老保险体制本身是一个缺乏自我约束机制、有道德风险的制度，而且不适合中国当前大规模的劳动力流动和快速的城市化过程。统一市场、公平公正都要求由中央政府负责社会保障体制。这一点尤其适用于养老保障。因此，中国应借鉴其他大国经验，养老保障逐步实现由中央政府直接负责，管理责任要上划。我们原来的养老保障是县统筹、市统筹，2010年已经完成了各省统筹，接下来要做省级之间、区域之间的账户转移。为什么不维持县统筹、市统筹呢?因为不符合经济规律，倒逼着国家往集中方向走，但是越走麻烦越大，因为养老保障制度本身漏洞太大。原来地方管的时候，由于最终由其承担支付责任，所以地方总是想办法控制成本;但是当中央统筹管理的时候，地方就有扩大成本的动力，所以必须首先要设计出有约束机制的社会保障制度。
这就涉及是否采取基金积累制，对此，目前也有很多争议。我认为应实行基金积累制，但宜采取记账式账户，这样的账户，一是有约束，给付与个人和企业支付的积累挂钩。二是适合于个人积累，无论是劳动力在农业或非农业，还是在地区间或其他行业间转移，甚至间歇性就业，都便于劳动者个人积累。三是有了簿记的账户便于全国流通，有利于劳动力的流动。四是有利于代际平衡。我国人口年龄结构特征决定代际平衡是必然的，而个人实存账户制使得代际平衡成为不可能。我国目前社会基金余额过万亿元，社会上仍认为是“空账”，实际上是以当期做实个人账户制的观点评价的。如果采用记账式个人账户，可以在总体上做好代际平衡。五是明确政策责任。社会保障实质上是国家强制干预人生财富分布。个人偏好不同，有人信心满满，但投资失败，老年贫困交加;有人谨小慎微，日子过得紧巴巴，老年虽有所养，但人生是另一种失败。由于环境变幻莫测，这两种失败并不是极端，而是比较大概率在人际分布。从国民经济的角度看，这种人生的失败对经济增长也是不利的。所谓国家干预，就是用税收的方式，强制个人和企业将年轻时的财富积累一部分，确保老有所养，从而潇洒一生。无论采取现收现付、个人实存积累还是记账式积累，本质就是，既然是强制性干预，就有责任确保老有所养。
个人实存积累制由个人决定投资，如果出现长期亏损怎么办?智利是最早实行个人实存积累制的国家之一，个人委托经营的特许经营管理人有的严重亏损，但政策责任所在，国家不能不管，只好让经营好的基金去合并失败的，形成另一类的不公平。如果再出现2008年全球股灾导致金融市场大幅下跌，基金大面积亏损怎么办?到最后还是国家来承担。记账式个人账户制度下，个人给付与个人和企业交费是挂钩的，就形成了约束，无外乎国家设定一个保底利率给个人，进而可在严格审慎监管条件下，国家社会保障基金集中投资，而保底利率相当于国家承担最终责任。
医疗保险有些不同，小国常常是国家管，大国往往是中央、地方合管。例如在美国，针对老年人的医疗保险Medicare由联邦政府负责;针对贫困人群的Medicaid由联邦政府和州政府共同承担，联邦政府建立一个最低标准并提供资金支持，主要的政策制定、管理以及资金筹集由州政府负责。其主要原因是医疗问题的信息复杂程度高，除养老保险所需的个人一般信息外，还遇到医院、药品、不同的疾病等问题，信息管理适用就近原则，因此应以地方为主，中央提供帮助。为什么要中央帮助?因为医疗保险与养老保险一样，涉及人员跨域流动，还涉及医疗资源不平衡问题。如果通过养老保险集中管理，建立一个全国统一的信息管理系统后，医疗保险跨地区转移所需的主要信息就有了，中央还可以帮助地方补充医疗资源。而工伤、生育、失业保险涉及跨地区流动的情况比较少，由地方管理就行了。目前，全国不到20万人管理社会保障是太少了，可以把这些管理人员大部分划到中央来，地方再发展社保管理人员，管理地方社会保障事务。
至于中央如何帮助地方共管医疗保险，主要在三个方面：一是基本信息的集中，保证信息畅通之下的人员流动，这一点养老保险的信息集中已经提供了相应的基础。二是最低标准的制定。由于医疗保险各地成本不一样，各地可以根据最低标准设定不同标准，但是全国统一的最低标准部分必须是可以接续和转移的。比如说，人员从北京流动到上海，假定上海的标准高，但全国统一的部分必须能转，差额部分可以由个人补上。三是医疗的外部效应很大，国家应该对儿童或者部分特殊医院提供补助。
和养老保险一样，医疗保险如果不解决好，依然会影响劳动力的流动。如果养老保险是信息集中化的，基本信息是有的，无外乎是量化转移其他信息，当劳动力跨部门、跨区域流动时，可以为医疗保险的可接续提供制度基础。
第二，个人所得税改革。
个税问题近几年是社会关注的重点，尤其是其免征额问题。但事实上，当前关于中国个人所得税的讨论，重点应该放在改税制，而不是提高免征额。在税制方面，中国对个人所得，按十一个税项分别征收，就像十一个单独的所得税法。其中，只有工薪所得是累进税率，其他都是比例税，这对工薪阶层并不公平。国际比较可以发现，发达国家基本上是按综合所得纳税。发展中国家也已大部分实现按综合所得纳税，金砖五国中只有中国是分项纳税，像越南这样学习中国的国家也已实现综合税制。其中，俄罗斯综合税制改革影响很大，主要体现在它不仅实现了综合税制，而且是单一税(flat tax)，即税率设计放弃了累进制。
这么多国家采取综合税制不是偶然的，主要是从公平和效率来考虑。相对于综合税制，分项税制不公平，不能根据一个人真正的收入情况综合征税;复杂的分项税制也可能扭曲人们的行为。因此，将来应该转型为综合征收的个人所得税制度。目前正式的提法叫分项和综合征收相结合，而只要有综合征收，就会涉及分专项预征最后做年度汇总算账的问题，实际上就是综合税制了。绝大部分国家在实施综合征收时都有专项，比如说对利息所得专项征收，最后汇总算账就行了。
改革个人所得税的税制设计并不复杂，简单地说，就是放宽税基，设定三项扣除，即赡养、抚养、基本生计(主要是购房)等三项扣除，降低边际税率，减少税收档次，加入资本利得税，个人所得税和企业所得税挂钩的那部分不重复征收等。所以改革的难点不在于税制设计，而是以下两个问题。
一是信息征集问题。个人所得税税基控制要求交叉稽核，个人报税之后，再将本年度所得累加起来，按累进税率计征所得税，已缴纳的分项税从中扣除，以及对个人大额支出的信息比对。实际上，高收入人群的收入来源比较多元，多地点、多渠道获得收入。在税务部门内部信息要集中，然后还要非税务部门的配合。在个人报税之后，要进行收支信息比对，主要针对大额支出(如买房、买车)和个人所报收入等信息，这需要市场供应方、银行等把信息提供给税务当局。目前，世界上主要国家都制定了相关法律，要求公共部门信息、户籍资料等必须共享，市场参与者也必须提供某些信息，等等。因此，今后国家必须在信息征集方面有相应的立法。这些应该是“十二五”重点解决的问题。
二是征管体制。没有一个主要国家个人所得税不是中央征管的，而中国是地方税务局征管的。在现行征管体制下，一个人出一本书，在广州出版，广州税务局扣一笔，而这个人又在北京报税，如果是综合税制，广州税务局和北京税务局要统一汇算，收入归属问题不容易确定，造成了征管的复杂性。个人所得税应当由国家来统一征管，地方分享部分，可按国税局设定的税基，地方税务局依率征收，地方税率各地可有差别。
第三，户口制度改革。
把人分为城乡、地域、不同城市，人口的自由流动是受限制的。户口又与社会保险、住房购买、教育机会相联系，造成不公平、不公正。这是中国的特殊遗产。尽管中国和苏东都脱胎于传统的计划经济，但原苏东国家在人口流动上也没有中国这么严重的限制。
这种中国的特殊遗产不值得保留。毫无疑问，它不公平且不公正。在目前需要大力增加内需的情况下，这种户口制度阻碍了城市化进程，也有很多效率的损失。应当说，目前关于这方面的改革共识是具备的，我就不细谈。关键是如何实施，如何在注重平衡的基础上保持平稳过渡，逐步推进。
第四，中央和地方财政管理体制改革。
中央和地方政府的财政关系，在中国历来是一个大问题。当前社会各界对此也有很多讨论。普遍的看法是地方政府财力紧张，中央政府财力雄厚，需要中央下放财权。但是，如果与其他大国相比较，我们可以从另外一个视角来认识这一问题。我们可以举几个数字来说明。
2010年，我国财政收入占GDP比重是20.2%。据财政部窄口径统计，如果将预算外的收入算进去，上述比例大概增加5.6个百分点，而据外界估计，增加10个百分点。也就是说，我国财政收入占GDP比重应该在26%～30%，这个比重按说不算很高。以美国为例，它是权力比较分散的国家，联邦税占GDP的比重约为19%，州政府税收占GDP的比重为10%左右，两者合计为30%左右。相比来看，欧洲比较高，达到40%以上。当然，欧洲国家在公共事业方面付出的多一点。
另一个数字是中央政府支出占全国财政支出的比重：中国是20%左右。这还没有将地方政府社会保险基金支出、来自土地出让金发生的支出全部计算在内。如果将这些计算在内，中央政府的支出比重会更低。而2009年经合组织(OECD)成员国非加权平均是46%，其中与中国可比的大国如美国是54%，英国是72%，日本是40%。各国这一数字虽然差异较大，但都远高于中国。
还有一个数字是中央政府公务员占比。我们全国公务员(不包括义务教育的教师和军队)共计800多万人，中央公务员只占6%;如果算上义务教育的教师，中央公务员占比还不到4%。而如图1所示，各国中央政府公务员占比均在12%以上，很多国家都在30%以上，经合组织成员国的平均值为41.41%。可供中国参照的日本，在多年推行分权化为导向的改革之后，中央公务员占比在2008年也有15%，而在2000年更是高达25%。
这些数字差异背后显示的事实是：大量应由中央政府管理的事务，在中国基本上是由地方管理，或中央和地方政府合作管理。这从中央财政收入占比和支出占比中也可见一斑。目前我国中央财政收入占比52%，支出只占20%，而地方支出却占到80%，现在的办法是中央财政收入拿出30多个百分点转移给地方，未来的方向是什么?现在纷纷提出希望给地方更多的财权，或者给更多的财力。按照正式文件的说法，叫做建立健全各级政府事权和财力相匹配的财政体制，这是十分准确的，而不能说职能或事权(政府支出责任)与财权相吻合，为什么呢?在划分不同级别政府的收入(财权)时，除了满足各级政府的支出需要外，关键还要看税种自身的属性。
比如增值税，世界上极少有国家和地方分享，在我国是中央拿75%、地方拿25%。巴西也是个特例，地方分了20%，相应的出口退税地方承担20%。但是，这造成了一系列麻烦，由于退税责任上的问题造成了商品不按经济规律流动。所以原则上来说，增值税应该是国家税。
以出口退税为例，在我国曾经全部由中央承担，后来是地方承担20%，可不到一年就执行不下去了，最后改成地方负担7.5%。典型的例子就是奇瑞的总部安徽芜湖，当时奇瑞出口规模较大，由于出口退税不仅是生产环节上的税，而且是全国采购零部件进行组装，在出口的时候退报。如果要求当地政府负担20%的出口退税，将会把芜湖的财政收入全部退掉。后来改成地方政府承担7.5%，但还是不行，最后国家特别批准对奇瑞的出口退税全部由中央承担。所以说，不能单纯考虑事权和财权的匹配，有时候它们是不对应的，还要考虑到税有自己的属性。
我们曾经实行企业所得税按照隶属关系划分收入归属的体制，在企业兼并重组时涉及所得税归属的转移，马上就会扯皮，干扰了企业的正常经营活动。但是，房产税天经地义归当地，税本身发生在某个地方，跟别的地方无关。税收是按照经济属性划分收入归属，税收按经济属性分给各级政府之后，国家可以通过不同级别的转移支付保证各级政府的财力，所以才提出来事权(支出责任)和财权相匹配，这个方向是对的。
现在的问题是，中央收了“大头”、花了“小头”，地方收了“小头”，却花了“大头”。因而有两个调整方向。一是中央集中太多了，应该多分给地方。这是各地政府纷纷提出的方向。我觉得，能留给地方的税种是很少的，只能增加共享比例。但现实情况是，从大的税种看，所得税已按照六、四开共享，而新的房产税还在试点阶段，消费税和关税等却不能共享。对于增值税，如果地方分享多了可能出问题，出口退税谁负担?我们不能像巴西那样。对于两个所得税，个人所得税没有一个国家不是中央拿大头，因为个人所得税是一个地域公平性的税，显然是应该国家多拿一点。其他我觉得没有什么余地了。当然，还可以增加中央对地方的一般性转移支付，减少专项转移，这是合理的。另外一个方向是增加中央支出。现在我国中央支出占全部支出的20%，比大多数国家都低，可以说是全世界唯一的。这种支出责任的体制安排是一个分裂的体制，今后应该走常规国家的模式。
支出责任的划分标准主要有三条：第一，要看外部性由谁来承担，如果外部性主要发生在当地，职能就应给当地。第二，要看信息复杂程度，信息复杂程度越高的越适合于基层来管，信息复杂程度低一点，属于全局性的问题适合国家来管，属于全局性信息的事情，其外部性往往也是全局性的。第三，激励相容，即某种制度安排下，各级政府都按划定的职能尽力做好自己的事情，如果可以使全局利益最大化，这种制度安排就是激励相容的。所谓全局利益可以用全国GDP、就业、收入分配、环境友好等指标综合表达。从三个标准综合衡量，我国政府间职能划分过于分散。首先应该集中上来的是社会保障，主要是前文论述的养老保险和医疗保险。
一部分司法体系也要拿上来。像其他国家分成联邦法院、地方法院等。跨地区纠纷、高级官员贪渎等犯罪应该归国家法院管辖，同时必须建立中央地方分开执法的检察、侦查体系。现实逼迫国家不断改变，目前死刑核准已经上收到最高法院了。还有两件事情也是倒逼，不得不建立中央的队伍，一是缉私警察，原来地方管缉私，后来公安部设立了缉私局;二是证券犯罪侦查，公安部也单独设立了一个局。实际上，这些公共产品必须是全国性的，应该有个几万人的中央直属队伍。
边境事务，国家应当统一管理;海域，也是九龙治水，也应该由国家统一管。比如，这次墨西哥湾BP深海漏油就是由美国海岸警卫队统一负责，然后它去和有关方面协调。还有跨流域的河道，包括珠江、长江、黄河、松花江以及淮河等，都应该由国家管。历史上，黄河历朝历代都是朝廷管。到目前为止，也只有黄河的管理相对集中，一直到镇里都有中央的人，但是黄河水利委员会开始变得越来越散。而长江水利委员会不行，它是协调性的机构。松花江、珠江等的管理，有的有协调，有的则没有实质上的协调。这些涉及上下游关系的事情，应该由国家管，包括航运、水利调度、河道污染治理等都不应该让地方财政负担。
食品药品安全问题，在现代国家一般是中央政府的职责，建立执法队伍，设立国家实验室制定标准，检验和发放许可。我国是中央定政策，地方从省到市、县层层设机构，做实质管理，实验室成百上千，浪费大量资源。更重要的是激励不相容。食品、药品全国流通，本地的标准高，执法严，本地生产成本就高，就没有竞争力，为保就业，保税收，就可能不严格执法。一些国家就是经历我国目前的惨痛教训后，才把职能上收的。
义务教育在各国不一样，小国由中央直接管;大国则以地方为主管，中央提供帮助。像日本，义务教育地方事务，一直管到高中，但是中央向地方提供转移支付，按人口测算实际教育需求。在美国，义务教育是州及州以下政府来管，而联邦政府只补助一件事，即如果学校招收了少数族裔的学生，按人数提供补贴。但是，由于政府认为亚裔学生英语好，不会增加教育成本，所以对招收他们并不提供补助，而只是管拉丁语的学生。由于义务教育具有一定地域外部性，不能算是纯粹的地方事务。这次金融危机后，美国地方财政拮据，国家经济刺激计划安排了公立学校教师专项补贴，也是因为义务教育是有一定的地域外部性。我上面讲过，在划分支出责任时还要看信息复杂程度，尤其是小学教育信息管理极度复杂，所以大国一般是地方政府管、中央政府提供帮助。
除了适当上收事权，适度集中中央政府的支出责任外，还有一种思路，是加强人口的流动。美国联邦财政对地方转移支付很少，原因是其人口自由流动，居民可以转移到其他地方定居。由于人们教育程度普遍较高，而且必须说英语，到其他地方后也可以生存，这是最经济的办法。现在国家提出要让人民体面地、有尊严地生活，但是对于难以提供基本公共服务的地方，如果国家让人们居住，就要提供配套设施和条件，花费是很多的。比如全国用电同网同价，有时候边远山区一个村只有五户人家也要把电送到，结果是按成本算每度电可能要10元才能送到，但是在城里只有0.5元，所以成本非常高。当然，加大人口流动的办法需要不少条件。但是我国的制度安排阻碍了合理的人口流动，形成所谓民工潮也是事实。
我在20世纪80年代曾撰文，认为我国的政府管理体制是行政性分权，要改为经济性分权。现在这个问题越来越突出了。在计划经济体制下，计划任务层层分解，必然是行政性分权。现在商品的生产和流通已经跨域充分流动了。但政府管理体制并没有按市场经济的要求，实行经济性分权。我认为，如果依旧维持目前的事权划分，而仅仅简单地增加对地方的一般性转移支付，是不可能成功的。另外一个方向，应该按照上面提出的三个标准划分支出责任，把中央应该管的事情拿上来，连人带支出都由中央埋单。支出责任上走一般国家通常之路，现在中央相当一部分专项补贴实际上补贴地方干这些事情，拿上来后专项补贴就会相应少一大块。现在搞基层民主，搞直选，基层政权更加局部利益化，如果激励不相容的话，局部行为可能损害整体利益。英国地方政府一段时期工党控制为多，中央政府在工党和保守党之间转来转去，为什么不出事?因为制度安排基本上是激励相容的，可能对全局和其他地方造成损害的责任没有安排给地方。如果支出责任弄不对，搞地方民主化，现在的说法是民主化从地方做起，可能引起一大堆麻烦。比如某些企业排污把邻近的其他地区全给污染了，怎么办?还有，发生跨地区的司法纠纷问题，怎么办?按说这种跨地区的经济或司法纠纷不应该是地方管的事，而应该由国家来管。这些要是不改的话，其他改革可能将体制弊端进一步显性化，政治矛盾加大，难于收拾。
因为制度上有问题，所以才特别强调局部利益服从全局利益、地方服从中央等等这一套口号。我们为什么不改革现有体制，使得地方做得越好，对整体越有利?
关键是分清中央与地方的支出责任，这是正确的方向。现在我们的做法是维持现有不合理的事权，多给地方政府资金让它们办本应由中央政府办的事项，这样做没有出路，这个问题事关重大，如果没搞清楚，就维持现状，不宜压缩中央收入比重。不然，会为今后的改革设置障碍。
第五，资本项目可兑换。
资本项目是否开放，一直是困扰发展中国家的一个重要政策问题。从国际范围来看，绝大部分发达国家的资本项目是开放的。对于发展中国家，早期的理论认为，开放资本项目可以为其带来充足的资本，有利于分散风险，且可能促进国内金融体系以及相关制度的完善，因此有利于经济增长。但实证研究发现这一结果并不一定存在，而且资本项目开放还可能带来较大的经济风险。后来的理论认为，发展中国家应当在发展到一定的水平，且满足一定的前提条件时，才能从开放资本项目上获益。一般认为，一定规模的金融体系、相对稳健的宏观经济管理和健全的金融监管都是重要的前提条件。现实中，国际货币基金组织(IMF)在20世纪90年代大力推动发展中国家开放资本项目，但在亚洲金融危机之后态度转向谨慎，强调以综合集成的方法推动资本项目开放。从现状来看，包括俄罗斯在内的其他金砖四国，都已实现了资本项目可兑换。
中国是否需要实现资本项目可兑换呢?从现状来看，实现资本项目可兑换有非常重要的意义。首先，实现人民币资本项目可兑换可以促进国内金融市场的建设和金融体系的发展。这也应是其主要意义所在。中国过去改革开放的经验表明，在国内改革存在较大制度惯性的时候，一定程度的开放可以为推进改革带来压力和动力。在未来五年，通过稳步、有序的资本项目开放来推动国内金融业的发展，形成金融改革和资本项目开放间的良性互动，应是我们的一项重要策略。实际上，新近发表的“十二五”规划已经提出了这一目标。其次，实现人民币资本项目可兑换将有利于我们更有效地利用国内国外两个市场和配置国内国外两种资源，是实现“走出去”战略的重要保证。第三，长期来看，由于我们的大国优势，人民币是美元和欧元之外有可能与它们竞争成为主要储备货币的货币。而要达到这一目标，实现人民币资本项目可兑换则是必要的前提条件。最后，由于经济全球化和金融自由化的发展，资本管制措施的有效性与二三十年前相比已大大降低。随着国际贸易和国际交流的规模越来越大，在经常项目下规避资本管制措施已越来越容易。在这种背景下，名义上存在资本管制但实质上却无法做到有效管制，既不能获得资本项目开放所带来的在制度建设上的益处，又需要承担可能的合法和非法的大量资本流动的风险，可能导致较坏的经济后果。
