4月底，广东广州、江苏徐州和南京、贵州贵阳等地公共交通企业2022年年度报告陆续释出，部分企业资产负债率居高不下。近年来，不论是政府还是企业，都在推动公交行业可持续发展上做出不少摸索。作为准公共产品，公交服务主要依靠财政支持，但补什么、怎么补、补多少，一度缺乏有效机制支撑。日前，湖南在全省推动公交行业成本规制，这一措施给财政补贴提供了更合理的依据，也已经被全国多地广泛应用。
“每一分钱都用在刀刃上”
在湖南省4月份召开的城市公交成本规制经验交流会上，湖南省交通运输厅副厅长杨广要求各市州加快推动公交行业成本规制实施，将成本规制作为政府购买公交服务的成本测算依据，对城市公共交通企业在成本规制基础上的政策性亏损给予及时足额补偿，进行财政兜底。
长久以来，城市公交企业运行存在收支倒挂情况，需要政府财政进行补贴，成本规制方案是一种双方都认可的核算成本方法。部分城市财政补贴办法及成本规制方案的文件中明确，成本规制下的财政补贴，目标是区分企业政策性亏损和经营性亏损两种不同性质的成本，合理弥补政策性亏损，提高财政补贴效率，调动企业主动降成本的积极性，激励企业建立可持续发展的经营模式。
苏州公交集团开行多样化公交线路。周国盛 供图
交通运输部科学研究院城市交通与轨道交通研究中心政策标准研究室总工程师杜云柯介绍，成本规制方案的内容主要分为两方面：一是明确公交运营成本范围，比如人员薪酬、固定资产折旧、能源费、维修费等；二是结合公交运营特点，明确各项运营成本的核定方法。例如，人工薪酬可以根据提供公交服务所需劳动时间测算合理驾驶员人数，以合理比例测算其他岗位人数，再结合不同岗位的人均工资标准核定工资总额；维修费等可以通过设定单位里程定额标准结合实际运营里程核定。
“公交成本规制的意义在于政府和企业在运营成本上达成了共识，是核定公交运营财政补贴或实施政府购买公交服务的基础。”杜云柯说。
2008年，深圳市在全国率先制定出台公交财政补贴及成本规制方案，随后上海、南京等地方案相继出台相关政策。“十三五”期间，全国多数城市的公交行业成本规制方案已单独出台，或与公交财政补贴系列文件同步公开。最近两年，部分城市正根据实际执行情况修订调整原有内容。
一些已实施成本规制的城市，财政补贴效率显著提高。福建省福州市相关负责人透露，自2019年城市公共汽电车客运服务成本规制、财政补贴、运营服务质量考核三个办法组合试行以来，公交企业经营管理水平明显提升，仅2021年就节约财政资金投入3200多万元。长沙市国资委公开表示，成本规制方案实施以来，不仅促进企业降本增效，还实现了公交财政补贴的制度化和规范化，提高了财政补贴资金的使用效率，保证了财政投入的每一分钱都用在刀刃上，实现了“社会可承受、财政可承担、企业可承载”的目标。目前，长沙已基本解决公交企业收益难以覆盖成本的政策性亏损严重的难题，有效降低公交企业超高的资产负债率和融资成本，提高了其抗风险能力。
“以奖助补”提升企业积极性
“实施成本规制以前，福州不断加大公交财政补贴力度，每年给予公交企业约5亿元的财政补贴，但公交企业仍普遍反映，财政补贴的范围和力度不够。”福州相关负责人说。
这是过去财政“逢亏必补”模式产生的结果之一。目前，大多城市在出台成本规制方案或公交运营财政补贴方案时，不仅将政策性亏损和经营性亏损区分开，还配套出台相应的管理考核办法和激励机制，将运营服务质量与财政补贴挂钩，提高企业经营积极性，不少城市已初尝降本增效成果。
福州市鼓励企业利用富余运力推出特色公交服务，对增加的营收给予企业30%的奖励。相关负责人介绍，在此激励下，目前福州全市公交企业累计共开通300多条定制公交线路，自实施成本规制以来共创收近1亿元。同时，福州市城区公共交通运营成本持续下降，2021年每千公里成本同比节约518元，降低6.5%。在单公里成本减少的情况下，公交服务能力和服务水平不降反升，截至2022年年末，服务质量投诉同比下降64%，乘客满意度达到94.45% 。
福州定制公交线路。陈晶晶 供图
“成本规制实施后，我们进一步重视科技信息化技术的应用，在精准把控、合理投放运力方面有较大突破，特别是小型公交车投放的成效较为明显。”福州闽运公交公司相关负责人说。
长沙市国资委披露，实施成本规制后，2022年长沙市属公交集团实现税后营运收入4.4亿元，企业整体服务能力和水平均得到提升。线路首末班准点率达95%，较整合前提升15%。同时企业在公交车上线一键报警、智能视频监控、防疲劳驾驶预警等系统，行车事故率同比2021年一季度下降75.66%，乘客投诉率也大幅下降。
成本规制的积极影响还体现在企业内部管理上。成都市公共交通集团有限公司财务部工作人员曾表示，实施成本规制后，公司建立了单车成本核算系统，将财务数据和营运数据接入同一个系统，以应对新的财政补贴方案对数据准确性的需求。在控制流程方面，公司会每月分析单车运营的里程、人次情况，讨论运营数据未达标原因，并对员工设计相应奖惩机制，通过把控好车辆利用率、人车比、不同时段人流量这几方面的平衡关系，达到降本增效的目标。
深圳市综合交通与市政工程设计研究总院有限公司工程师吕楠多次参与过公交成本规制方案编制，她表示，这种方案能快速提升企业积极性，适合那些需要快速提升公交运行规模的城市。在她看来，制定成本规制方案及相应的财政补贴办法时，设计以客运量和客运效益为导向的考核指标不可或缺，并且政府要注重引导企业把聚焦点放在市民需求上，防止企业为了满足考核要求而忽视市民实际需求。
盘活资源增强造血机能
成本规制方案一定程度上调动了企业的经营积极性，但在受访专家看来，这并不能完全激发企业内生动力。
吕楠指出，成本规制方案是“敞口”的，没有补贴上限控制，因此随着企业扩增规模，地方财政补贴的额度就会越来越高，很难控制总体补贴规模。目前，深圳已开始对关键成本按照补贴周期实施定额的方式进行约束，“激励企业降成本、找市场，自主提升效率。”
海南海口2021年修订了成本规制补贴方案，取消“单公里定额补贴”，调整为成本规制补贴。海口公交财务部相关负责人介绍，海口公交现阶段正加快推广应用新能源公交，运营规模和环境将发生变化，单公里定额补贴方式目前并不适用。
“城市公交行业可持续发展不能仅依靠财政补贴。”杜云柯认为，还要在票制票价、路权保障、交通需求管理等方面作出努力。
深圳流动书巴。供图 深圳巴士集团
杜云柯提到，当前城市公交发展相对较好的城市有几个共同点。一方面，地方政府高度重视发展公共交通，公交运营补贴基本可以及时拨付到位。另一方面，公交企业在保障公交服务基础上，积极盘活现有车辆和人力资源，通过创新服务模式增强自身造血能力，分担一部分财政补贴压力。
“部分城市现行公交票价是十几年甚至二十多年前制定的，已严重背离当前公交运营成本水平，有必要进行适当调整。此外，还需要进一步完善公交专用道网络，加强监管和执法，让公交车真正快起来，才能提升公交出行的吸引力。”杜云柯说。
作者｜何宇 汪文堃 陈晶晶 林慧
编辑丨廖芊
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