根据安信证券研究中心及财政部数据,今年前5个月地方政府累计发行债券约3.54万亿元,同比增长约6.6%。其中,新增债券近2.26万亿元,同比下降约7.8%,再融资债券约1.28万亿元,同比增长约47%。
今年以来地方借钱规模增长最快的,是通过再融资债券筹钱。而再融资债券是用于偿还到期债务本金,即借新还旧。据悉,今年是地方政府债券偿债高峰期,预计今年到期偿还金额约3.65万亿元。分析认为,通过发行再融资债券来借新还旧,缓解了地方偿债压力,有利于防范地方政府债务风险。
财政部数据显示,今年前4个月,地方政府债券到期偿还本金7916亿元,其中发行再融资债券偿还本金7398亿元,占比高达94%。
值得注意的是,近年来专项债额度分配进一步向经济大省、经济强省倾斜,因为这些省份财政实力相对较强,债务风险相对较低,且国家重大战略项目多。(第一财经6月1日)
在此之前,美国众议院投票通过债务上限法案。美国债务上限在2021年是31.4万亿美元,此番刷下新高。美国2022财年的联邦、地方财政收入超过7万亿美元,支出则超过9万亿美元。
日本、欧洲国家收入、支出、债务情况,纵然比美国情况好些,但也差不多,基本上都表现为支出大大高于收入,债务上限不断刷新。
财政部的数据是,截至2022年年底,中央财政国债余额258693亿元,地方政府一般债务余额143945亿元、专项债务余额206706亿元,都控制在全国人大批准的债务限额以内。我国2022年的财政收入是20.37万亿元,支出为26.06万亿元。对照美国,我国的财政健康程度显然更高,债务压力也更小,这是确凿无疑的。
当然,对于很多国家来说,政府债务并不是太大的问题。美国经济学家、纽约州立大学石溪分校经济学和公共政策教授斯蒂芬妮·凯尔顿所著的《赤字迷思》一书就指出,现代主权货币国家如美国、日本,也包括中国,只要政府仍然拥有法定货币的发行权,支出大于收入带来的赤字问题,以及以其他形式体现的债务,化解起来也不是那么困难。相较而言,欧盟国家因为将货币发行权力集中到了联盟,也就是由法德几个大国主导,所以则真正意义上面临财政支出和债务的硬约束。
但政府债务不是大问题,主要指的是国家层面的国债,以及其他名义、实质上属于债务的欠款、投资品。至于地方债务,在现有的财税体系下,也必然存在类似于欧盟国家那样的硬约束。
按照报道所引述的财政部数据,今年前4月,地方政府债券到期偿还本金7916亿元,用再融资债券偿还本金7398亿元,占比高达94%。专家的说法是,“通过发行再融资债券来借新还旧,缓解了地方偿债压力,有利于防范地方政府债务风险”,借新还旧,不过就是把压力延到以后,再加上新发行的地方债券,这怎么起到了“有利于防范”“风险”的作用了?
今年前4月地方用再融资债券归还到期本金的7398亿元,究竟是因为这些钱投入到了回报周期比较长的产业项目(比如新能源、新材料项目),或者公益项目,或者并不直接产出效益但其溢出的“正的外部性”很惊人的重大基础设施建设项目(比如高铁、山区的客货两用铁路),还是因为钱花到了效益不明显,回报不确定的其他方面,也未确定。
如果接下来的一段时期以内,很多地方的到期偿还债券,仍然只能主要用再融资债券来偿还,这就不可避免加大投资者的疑虑,而这对于地方债券发行本身会带来冲击。地方债券一方面会延长发债周期,另一方面会提高承诺的回报收益,但这又会造成未来的偿债压力变得更大。
事实上,如报道所指出的那样,近年来地方债的专项债额度分配进一步向经济大省、经济强省倾斜,其目的就不仅仅在于这些省份的偿债能力比较强,产业比较发达,发债比较容易被市场接纳,而且更重要的是由此来增强地方债的市场信心、信用。
中国各地各级的债务,包括地方债,还有城投债,以及以地方土地为依托发行的信托私募、融资租赁等形式的债务,在归属地方政府债务以外的其他债务,规模究竟有多大,各路专家,还有网上有不同说法。我们也不能够妄自揣度。但可以确定的几点是:第一,相对隐形的债务,规模很可能并不低于公开的地方债;第二,相对隐形的债务,安全性不如公开的地方债,更不能与国债相提并论;第三,相对隐形的债务,至少一些地方的应用效益不是那么好。
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