城投公司是否会倒闭？转型之路：从政府融资平台到市场化运营主体
城投平台公司，即城市建设投资公司，是地方政府为了推进城市基础设施建设而设立的投融资平台。自1991年以来，城投平台公司在中国各地快速发展，为区域、城市、园区等基础建设投资领域发挥了极为重要的作用。然而，随着国家对地方政府隐性债务的严格管控，城投平台公司面临着巨大的转型压力和生存危机。
那么，城投平台公司是否会倒闭呢？本文将从以下三个方面进行分析：
一、城投平台公司的现状
根据最新数据，截至2022年12月末，全国发债城投平台共有3089家，较2022年9月末增加29家。发债城投平台存量债余额为139210亿元。分主体评级来看，AAA级、AA+级平台存量债规模较大，两者合计占比达69.56%，其次是AA级，占比为28.01%，AA-级及以下和无评级平台存量债余额占比合计仅2.43%²。分行政级别来看，市级、区县级平台存量债余额占比均在30%以上，省级平台占比为15.64%。
从这些数据可以看出，城投平台公司的规模和数量仍然很大，但是质量和效率不高。大部分城投平台公司的历史定位决定了其缺失“业务”的现状，即：过往业务端大部分以执行政府指令性的投融资任务，以及代政府进行土地整理、政府投资管理、基建项目建设为主，缺失或缺少市场化投资、经营的业务；资源资产端可经营性比例很低，如可经营性资产占比低于10%、债务比率高于70%等情况较为常见；通常缺乏核心的市场化投资、经营能力，以及主导的业务发展模式。
为了更具体地了解城投平台公司的现状，我们可以参考一些典型的案例。例如：
天津城市基础设施建设投资集团有限公司（简称天津城投），是全国最大的城投平台公司之一，截至2022年6月末，其总资产达到8550.42亿元。该公司主要从事天津市基础设施建设和运营管理等业务，涉及轨道交通、公路桥梁、水务环保、公共服务等领域。该公司在推进市场化转型方面取得了一定成效，如成功发行了首单城市更新专项债券、成立了天津市城市更新基金等。但是该公司也面临着巨额债务和高杠杆的问题，截至2022年6月末，其负债总额为7999.67亿元，负债率为93.56%，其中短期借款和应付债券合计达到3747.97亿元。
上海城投（集团）有限公司（简称上海城投），是上海市政府控股的综合性国有企业集团，截至2022年末，其总资产达到7143.58亿元。该公司主要从事上海市基础设施建设和运营管理等业务，涉及轨道交通、公路桥梁、水务环保、公共服务等领域。该公司在推进市场化转型方面也取得了一定成效，如成功发行了首单城市更新专项债券、成立了上海城市更新基金等。但是该公司也面临着巨额债务和高杠杆的问题，截至2022年末，其负债总额为6019.86亿元，负债率为84.25%，其中短期借款和应付债券合计达到2548.77亿元。
重庆资产经营（集团）有限公司（简称重庆资产），是重庆市政府控股的综合性国有企业集团，截至2022年末，其总资产达到207.53亿元。该公司主要从事重庆市城市更新和旧城改造等业务，涉及土地整理、房屋拆迁、基础设施建设等领域。该公司在推进市场化转型方面还处于探索阶段，如尝试参与PPP项目、开发自营项目等。但是该公司也面临着巨额债务和高杠杆的问题，截至2022年末，其负债总额为165.07亿元，负债率为79.54%，其中短期借款和应付债券合计达到94.67亿元。
二、城投平台公司的风险
城投平台公司面临着多重风险，主要有以下几个方面：
（1）政策风险。自2014年以来，国家对地方政府隐性债务进行了一系列的管控、规范和清理，从举债端到金融机构端，逐年加紧对地方政府隐性债务和投融资平台融资行为的监管²。这使得城投平台公司的融资渠道受到限制，融资成本上升，还款压力增大。同时，国家也鼓励具备优势基础的省、市、区、县及开发区、园区投融资平台市场化转型发展、拓宽市场化投融资模式²。这意味着城投平台公司必须摆脱对政府的依赖，提高自身的市场竞争力和盈利能力，否则将面临被淘汰的风险。
（2）债务风险。城投平台公司的债务规模和结构都存在问题。一方面，城投平台公司的债务规模过大，超过了其可承受的范围。根据国际货币基金组织（IMF）的标准，当地方政府债务占GDP比重超过60%时，就会出现债务危机。而据估计，中国地方政府隐性债务占GDP比重已经超过了40%，其中城投平台公司是主要的债务主体。另一方面，城投平台公司的债务结构不合理，以短期债务为主，与其长期投资项目不匹配。这导致了城投平台公司的流动性风险和滚动性风险，即难以按时偿还到期债务，或者难以再融资续借新债务。
（3）资产风险。城投平台公司的资产质量和回报率都不高。一方面，城投平台公司的资产质量较差，以不良资产和无效资产为主。这些资产包括一些停工、拖欠、亏损、无法变现的项目，以及一些无法盈利、无法收回成本的公益性项目。另一方面，城投平台公司的资产回报率较低，远低于其融资成本。这些资产主要是基础设施建设项目，其收益周期长、收益率低、收益不稳定。而城投平台公司的融资成本较高，主要是银行贷款和债券发行，其利率水平远高于基础设施建设项目的收益率。
三、城投平台公司的出路
面对以上的现状和风险，城投平台公司是否会倒闭呢？笔者认为，这要看城投平台公司如何应对挑战，寻求转型发展。总体来说，城投平台公司有以下几种出路：
（1）市场化转型。这是最理想也最困难的出路。市场化转型要求城投平台公司摆脱政府背景和干预，转变为真正意义上的市场主体，通过市场化运作实现自身价值创造和可持续发展。这需要城投平台公司进行全方位的改革和创新，包括确定清晰的战略定位和业务模式，优化资产结构和业务布局，提升核心竞争力和效率水平，建立现代化的管控运营体系等。同时，也需要政府给予适当的支持和引导，包括放松对城投平台公司的管制和限制，提供一定的政策优惠和激励措施，促进市场环境和制度建设等。
（2）并购重组。这是一种比较常见也比较有效的出路。并购重组是指城投平台公司通过整合同类或异类的城投平台公司或其他市场主体，实现规模效应和协同效应，提高资源利用效率，增强竞争力和抗风险能力，优化资产结构和负债结构，拓展业务范围和市场空间。这需要城投平台公司进行全面的市场调研和战略规划，确定并购重组的目标、方向、方式和步骤，以及如何解决并购重组过程中可能遇到的法律、财务、人力、文化等问题。同时，也需要政府给予适当的支持和配合，包括协助城投平台公司进行资产评估、审计、清算等工作，规范并购重组的程序和标准，防止利益冲突和损害等。
为了更具体地了解城投平台公司的并购重组情况，我们可以参考一些典型的案例。例如：
江苏省城市建设投资集团有限公司（简称江苏城投），是江苏省政府控股的综合性国有企业集团，截至2020年末，其总资产达到4801.50亿元。该公司主要从事江苏省基础设施建设和运营管理等业务，涉及轨道交通、公路桥梁、水务环保、公共服务等领域。该公司在推进市场化转型方面积极开展并购重组业务，如成功收购了南京地铁集团有限公司、南京水务集团有限公司等多家本地区内外的城投平台公司或其他市场主体。通过并购重组，该公司实现了规模扩张和业务拓展，提高了市场占有率和盈利能力，优化了资产质量和负债结构。
深圳市城市建设发展集团有限公司（简称深圳城发），是深圳市政府控股的综合性国有企业集团，截至2020年末，其总资产达到3505.37亿元。该公司主要从事深圳市基础设施建设和运营管理等业务，涉及轨道交通、公路桥梁、水务环保、公共服务等领域。该公司在推进市场化转型方面也积极开展并购重组业务，如成功收购了深圳市地铁集团有限公司、深圳市水务集团有限公司等多家本地区内外的城投平台公司或其他市场主体。通过并购重组，该公司实现了规模扩张和业务拓展，提高了市场占有率和盈利能力，优化了资产质量和负债结构。
（3）资产处置。这是一种比较被动也比较痛苦的出路。资产处置是指城投平台公司通过出售、转让、置换等方式，剥离其不良资产和无效资产，以减轻债务压力，提高资产质量。这需要城投平台公司进行全面的资产清理和评估，确定哪些资产是可以处置的，哪些资产是必须保留的，以及如何最大化处置收益和最小化处置成本。同时，也需要政府给予适当的协调和监督，包括协助城投平台公司寻找合适的资产买方，规范资产交易的程序和标准，防止资产流失和损失等。城投平台公司的资产处置主要包括资产证券化、资产剥离和资产重组几种方式：
一是资产证券化。即通过发行资产支持证券、信托计划、基金产品等方式，将城投平台公司持有的基础设施、土地、房地产等资产打包出售给市场投资者，从而实现资产流动化和融资功能。例如：
2021年12月，城投集团有限公司（简称城投）成功发行了首单城市更新专项债券，规模为10亿元，期限为3年，利率为3.8%，用于支持市老旧小区改造项目。该债券是全国首单以城市更新项目作为收益来源和还款来源的专项债券，也是市首单以政府购买服务方式推进的城市更新项目。
2021年11月，南京市建设投资控股集团有限公司（简称南京建投）成功发行了首单公用事业REITs产品——南京建投公用事业收益权信托计划（简称南京建投公用REITs），规模为10亿元，期限为5年，利率为4.5%，用于收购南京建投旗下的水务、环保、热力等公用事业项目的经营权收益权。
二是资产剥离。即通过出售、转让、置换等方式，将城投平台公司持有的非核心业务或低效益的资产剥离出去，从而实现资产轻量化和聚焦主业。例如：
2021年9月，广州市建设开发控股集团有限公司（简称广州建设开发）与广州地铁集团有限公司（简称广州地铁）签署了《广州市轨道交通PPP项目股权转让协议》，将其持有的广州地铁6号线二期、7号线一期、9号线一期、13号线一期等四条线路共计49%的股权转让给广州地铁，转让金额约为140亿元。
2021年8月，成都高新投资集团有限公司（简称成都高新投）与成都高新技术产业开发区管理委员会（简称成都高新管委会）签署了《关于成都高新区国有土地使用权出让合同纠纷调解协议》，将其持有的位于成都高新区西区的一块土地使用权无偿划拨给成都高新管委会，同时成都高新管委会将向成都高新投支付约50亿元的补偿款。
三是资产重组。即通过合并、分拆、注入等方式，将城投平台公司持有的相关业务或资产进行整合优化，从而实现资产规模化和协同效应。例如：
2021年7月，深圳市城市建设发展集团有限公司（简称深圳城建）与深圳市城市交通规划设计研究中心有限公司（简称深圳交规中心）签署了《关于深圳交规中心整体划转至深圳城建的协议》，将深圳交规中心作为一个整体，以增资方式划转至深圳城建，增资金额为10亿元。深圳交规中心是深圳市政府控股的专业化城市交通规划设计机构，此次划转旨在提升深圳城建在城市综合运营服务领域的核心竞争力。
2021年6月，南昌市城市建设投资开发集团有限公司（简称南昌城建）与南昌市地铁集团有限公司（简称南昌地铁）签署了《南昌地铁1号线二期PPP项目合作协议》，将南昌城建持有的南昌地铁1号线二期PPP项目49%的股权注入南昌地铁，同时南昌地铁将向南昌城建支付约30亿元的补偿款。此次注资旨在优化南昌地铁的股权结构，提高南昌地铁的运营效率。
（4）破产清算。这是一种最极端也最悲剧的出路。破产清算是指城投平台公司因无力偿还债务而被法院宣告破产，其全部资产被强制变现，用于清偿债权人的债权。这意味着城投平台公司的生命终结，其股东、管理层和员工都将失去利益和工作。同时，也会给政府、金融机构和社会带来严重的负面影响，包括影响地方政府的信誉和形象，损害金融机构的资产质量和盈利能力，影响社会的稳定和发展等。
综上所述，城投平台公司是否会倒闭，取决于其如何应对挑战，寻求转型发展。笔者认为，市场化转型是城投平台公司的最佳出路，也是其必须走的出路。只有通过市场化转型，城投平台公司才能摆脱政府背景和干预，转变为真正意义上的市场主体，通过市场化运作实现自身价值创造和可持续发展。而要实现市场化转型，城投平台公司需要进行全方位的改革和创新，同时也需要政府给予适当的支持和引导。
具体来说，市场化转型包括以下几个方面：
（1）明确定位和战略。城投平台公司需要根据自身的资源、能力、优势和劣势，以及所处的市场环境和竞争态势，明确自己的定位和战略，确定自己要做什么、不做什么、怎么做。例如，有的城投平台公司可以定位为区域性或全国性的基础设施投资运营商，专注于轨道交通、公路桥梁、水务环保等领域；有的城投平台公司可以定位为区域性或全国性的城市综合运营服务商，专注于城市更新、产业园区、商业地产等领域；有的城投平台公司可以定位为区域性或全国性的国有资本投资运营商，专注于资本运作、投资并购、基金管理等领域。
（2）优化组织和管理。城投平台公司需要根据自己的定位和战略，优化自己的组织结构和管理体系，提高运行效率和效果。例如，有的城投平台公司可以实行扁平化管理，减少层级和部门，简化流程和制度；有的城投平台公司可以实行分业务板块管理，建立独立核算和考核的子公司或事业部；有的城投平台公司可以实行专业化管理，引入外部专家或合作伙伴，提升专业能力和水平。
（3）创新业务和模式。城投平台公司需要根据市场需求和变化，创新自己的业务内容和模式方式，提高竞争力和盈利能力。例如，有的城投平台公司可以开发新的业务领域或产品线，如智慧城市、绿色能源、大健康等；有的城投平台公司可以探索新的业务模式或合作方式，如PPP、REITS、并购重组等；有的城投平台公司可以拓展新的业务市场或客户群体，如跨区域、跨行业、跨国界等。
（4）降低风险和成本。城投平台公司需要根据自身的债务状况和财务压力，降低自己的风险敞口和成本负担，提高资产质量和负债结构。例如，有的城投平台公司可以通过资产处置或置换，剥离不良资产或无效资产，减轻债务压力；有的城投平台公司可以通过债务重组或置换，优化债务期限或成本，降低融资难度；有的城投平台公司可以通过资产证券化或融资创新，提高资产流动性或融资效率，增加融资渠道。
以上四个方面是市场化转型的主要内容，但并不是一成不变的，需要根据具体情况进行灵活调整和适时修正。市场化转型是一个长期的、复杂的、艰难的过程，需要城投平台公司有清晰的目标、坚定的决心、创新的思维、卓越的执行，同时也需要政府有明确的方针、合理的政策、有效的监管、及时的支持。只有这样，城投平台公司才能在市场化转型中实现自我突破和跨越发展，为地方经济社会发展做出更大贡献。
