主要内容
1、工业园区更新是指通过对园区存量低效利用的工业用地进行再开发以实现产业转型升级，在当前反对城市更新大拆大建的背景下，园区更新以综合整治类和功能置换类为主，园区更新动力主要源于提高土地使用效益、产业结构调整和城市形象、人居环境改善的要求。
2、园区更新实施主体较为多元化，包括政府、市场主体、原权利人等，多样化的实施主体可以确保园区更新的资金来源，引进高质量的企业，推动产业升级，也有利于协调各方矛盾，减少更新过程中的阻力。园区更新模式包括商业地产开发模式和产业运营模式。相比产业运营模式，商业地产模式由于商业地产价值高，资金周转快，实施主体退出较易，同时，也适应了产城融合的趋势，但这种模式仍然是传统的靠地产销售做“工改工”，开发商产业运营的能力较为弱，容易导致去工业化。
3、园区更新主要的融资模式有银行贷款、债券融资、项目融资、城市更新基金等方式和上市、增发等股权性融资模式，园区更新项目收益来源主要有土地出让收入、产业载体出租或出售收益、提供配套服务获得的收益、项目投资获得的收益、经营所得利润等。
4、在实现高质量发展的背景下，未来我国园区更新面积预计将会较大，资金需求规模也较大。但目前园区更新面临的问题较多，表现在缺乏国家层面系统的政策支持和规范；园区更新涉及多方利益，协调难度较大；相比工改商住，工改工收益较低，导致工改工项目名不副实，脱离了产业实质；工改工项目融资困难等方面。
一、工业园区更新及相关政策
1、什么是工业园区更新
工业园区是政府规划一定的区域，专用于工业设施设置和使用的地区，是拉动地区经济发展的重要引擎。工业园区更新是指对园区存量低效利用的工业用地进行再开发以实现产业转型升级，这一过程是对工业土地提质增效的过程，是推动产业转型升级腾笼换鸟的过程，旨在达到产业复兴和经济效益提高的目的。
工业园区更新是城市更新的重要组成部分，但工业园区更新的土地主要是工业用地，工业用地改造除工改工外，还存在工改商、工改住、工改保等类型，相比商住用地，工业厂房和用地由于缺乏一个活跃的交易市场，因而，工改工价值一般低于其他改造价值，但这也容易导致工业用地减少，带来产业空心化和房地产化的风险。从产业置换来看，园区更新可划分为“退二进三”和“退二优二”模式。“退二进三”是指将现有工业功能外迁，置换成为土地利用价值更高的居住及商业用地；“退二优二”则是在原出让或划拨的存量工业用地范围内新建、改建和扩建工业项目，以提高土地利用效率。
园区更新从开发形态上可以分为拆除重建类、综合整治类和功能置换类。拆除重建的最大特点是原土地和建筑的权属和用途会发生巨大的变化，而综合整治类基本不会拆除房屋，以保留原房屋建筑为主，主要通过改善消防、基础设施、公共服务设施、沿街立面和既有建筑节能改造等，完善建筑使用功能，优化城市配套设施，改善城市环境风貌。功能置换则只改变部分或者全部建筑物使用功能，但不改变土地使用权的权利主体和使用期限，保留建筑物的原主体结构。目前，在反对城市更新大拆大建的背景下，园区更新也以综合整治类和功能置换类为主。
工业园区更新动力主要源于几个方面：一是，提高土地使用效益。随着城市经济结构的不断调整，老工业区企业陷入困境，土地闲置严重，或者园区粗放式发展，园区土地亩均产值不高，而随着城镇化的发展，城市土地资源日益紧张，对土地使用效益提高的要求增强。二是，产业结构调整的倒逼。自改革开放以来，我国工业园区的发展经历了由劳动密集型产业主导到技术密集型主导再到知识密集性主导的不同阶段，园区不同发展阶段对产业发展方向、园区功能等的要求不同，从而倒逼园区产业优化升级和园区更新。三是，城市形象、人居环境改善的要求。有些旧工业园区较为破败，存在脏乱差、污染较大的现象，同时，生活配套设施也不健全，这些问题影响了城市形象和人居环境，从而对园区改造提出了要求。
工业园区更新顺应了地方政府推动经济向高质量发展的需要，因而，近年来我国地方政府对园区更新进行了积极探索，比如，长三角的深圳、顺德、南海等地以村镇工业园区为突破口，长三角地区的苏州、常州等地则以国家级和省级开发区为着力点，环渤海地区的北京和青岛以专业产业园区为主攻方向。地方政府大力实施园区更新和腾笼换鸟计划，旨在提高园区产业集聚性、提高亩均效益，增强园区对入驻企业的吸引力，进而提高地区经济竞争力。
2、产业园区更新相关政策
产业园区更新属于城市更新的一部分，与城市更新一样，园区更新由地方先行先试。目前广东、上海等地方已形成了完整规范的政策体系，这大大促进了当地园区更新的进行，也成为其他地方实施园区更新的借鉴。比如，深圳在 2008 年发布了《深圳市工业楼宇转让暂行办法》，2009 年发布了《深圳市城市更新办法》，2013 年颁布了“1+6”系列城市更新政策，这些政策对城市更新领域进行立法规范，使得城市更新“工改工”项目有法可依，大大地促进了“工改工”的发展。
园区更新最早在地方实施，但中央层面也针对个别领域出台过一些规范，比如2014年3月国务院办公厅出台《关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》（国办发〔2014〕9号），对废旧老工业园区改造提出了要求和规范。不过，中央层面对园区更新的政策主要从属于城市更新的相关政策，比如2021年8月住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，成为新时期城市更新重要的纲领性文件，该文件要求城市更新“严格控制大规模拆除”、“严格控制大规模增建”、“严格控制大规模搬迁”，同时要求“保留利用既有建筑”、“保持老城格局尺度”、“探索可持续更新模式”、“加快补足功能短板”等，这些政策要求对地方园区更新也产生了重大影响。
园区更新政策普遍置于城市更新之下，城市更新政策的发展推动了园区更新进程，但园区更新具有自身的特点，在政策上也有一定的独立性。从目前地方推进园区更新的政策来看，地方政府要顺利推进园区更新，需要对园区更新改造模式、土地改造方向、产业改造方向、工业用地转让或工业楼宇分割转让、配套设施建设、鼓励政策等方面做出重要的政策规范和引导，既要防止工业用地面积缩小，回归产业实质，也要充分调动各方积极性。
二、产业园区更新模式
1、产业园区更新实施主体
园区更新根据不同的参与主体和项目类型会产生不同的模式。从实施主体来看，主要有以下三种实施模式：
一是由市场主体主导。以深圳市为例，根据《深圳经济特区城市更新条例》：“旧工业区综合整治类城市更新拟由物业权利人以外的市场主体实施的，市场主体被确认为实施主体后，可以申请对原土地使用权合同进行变更或者签订补充协议”，明确市场主体可以作为实施主体，且拥有对原土地使用权合同进行变更的权利，因而在实施更新中拥有较大的自主权。再以上海市为例，根据《上海市城市更新条例》：“市、区人民政府应当按照公开、公平、公正的原则组织遴选，确定与区域范围内城市更新活动相适应的市场主体作为更新统筹主体。”“属于历史风貌保护、产业园区转型升级、市政基础设施整体提升等情形的，市、区人民政府也可以指定更新统筹主体。”虽然上海市规定政府在城市更新包括园区更新实施统筹主体的选择上有绝对的主导权，但政府并不参与园区更新，城市更新主体由政府选择指定市场主体实施。
二是由政府主导，政府可以直接参与园区更新的实施。以广州市为例，根据《广州市城市更新办法》，“城市更新可以由市政府工作部门或区政府及其部门作为主体，也可以由单个土地权属人作为主体，或多个土地权属人联合作为主体，综合运用政府征收、与权属人协商收购、权属人自行改造等多种改造模式”，由此可见政府及其部门可以成为城市更新包括园区更新的实施主体。
三是由原权利人主导，原权利人拥有一定期限的土地使用权，因而在园区更新中具有一定的主导权。比如深圳市明确“城市更新项目由物业权利人、具有房地产开发资质的企业（以下简称市场主体）或者市、区人民政府组织实施”，上海市对零星更新项目，可以由物业权利人实施。
园区更新主体的多元化，可以确保园区更新的资金来源，有利于引进高质量的企业，推动产业升级，也有利于协调各方矛盾，减少更新过程中的阻力。
2、产业园区更新模式
根据园区更新项目的类型，园区更新模式主要是两种，一种是商业地产开发模式，一种是产业运营模式。
对于工改商、工改住、工改保等类型的园区更新，可以采用传统的商业地产开发模式，这种模式主要还是传统的圈地—建设—出售或运营三步模式。以成都猛追湾城市更新项目为例，猛追湾片区位于成都市成华区锦江东岸沿岸，东至望平街到猛追湾街一带、南至蜀道大道、北至建设北路，是中心城区连接东北城区的重要区域。改造前，片区内的建筑以旧工厂宿舍、旧厂房为主。项目一期改造工程由政府出资，万科公司为建设主体及片区后续运营主体。改造后，项目落地万科自营联合办公品牌-星商汇，打造文创企业创新创业场景，孵化企业58家，包括中国十大动漫企业之一功夫动漫、哈啰出行、鸿星尔克等。同时落地万科·泊寓，打造国际青年社区新型文化体验消费“样板区”。
对于工改工类型的园区更新，主要采用产业运营模式，这种模式是对原来的工业载体进行更新改造以满足目标导入产业的需求，从而实现产业地产和产业投资的结合。以天津某保税区城市更新为例，该保税区经历30多年的发展后虽取得了很大成就，形成了以平行进口车、保税加工、跨境电商和保税物流为主的产业体系，但仍然存在产业能级较低、区域发展滞胀、区港联动薄弱、用低效益低、区域形象差等问题，急需通过城市更新促进产业转型升级和区域可持续发展。为了推动产业升级，该保税区重点发展国际贸易、跨境电商、食品加工、保税研发、智能制造、保税维修等产业，这需要对区内产业载体进行升级，进而导入目标产业企业，从而实现城市更新和产业升级目标。
相比产业运营模式，商业地产模式由于商业地产价值高，资金周转快，实施主体退出较易，同时，也适应了产城融合的趋势，但这种模式仍然是传统的靠地产销售做“工改工”，对开发商产业运营的能力要求不高，很容易导致去工业化。
三、园区更新融资模式及收益来源
1、产业园区更新融资工具分析
园区更新资金来源除了政府直接出资、权利人自有资金外，近年来随着国内资本市场的日益成熟，融资方式的不断创新，新的融资模式不断出现，资金来源已经更为多元化。目前，园区更新主要的融资模式有：银行贷款、债券融资、项目融资、城市更新基金等融资模式，同时，上市、增发等股权性融资模式也有所增加，下面分别就这几种模式进行探讨。
（1）银行贷款。银行贷款是园区更新融资中常见的融资模式，贷款银行包括政策性银行和商业银行。由于地方政府举债唯一的途径是发行地方政府债券，因而，地方政府不得通过银行举借债务。园区更新过程中，银行贷款的发放对象主要是参与更新的市场主体。银行贷款的优点是银行资金成本低，在满足项目资金使用情况下，可以以低成本推动项目进展。缺点是门槛高，大部分银行信贷产品对园区更新的融资主体都设有过高的门槛；同时，贷款审批流程长，手续较为繁杂，贷款面临的不确定性因素较多，需要补充有担保能力的公司担保或提供其他资产抵押。
（2）债券融资模式。园区更新主体地方政府和市场化主体通过发行债券的方式解决城市更新项目融资缺口，债券融资模式包括地方政府发行的地方政府债券和企业发行的信用债券。企业发行的信用债券主要有证监会主管的公司债和私募债，央行和银行间交易商协会主管的短期融资券、中期票据、定向工具等。债券融资的优点是融资成本较低，融资期限灵活，能够与园区更新项目期限相适应，不需要抵押担保，由于是标准化产品，招标发行流程简易严谨，除非市场环境较差，一般不会出现流标，缺点是对发行主体信用资质要求较高，融资规模受到一定的限制。
（3）项目融资模式。项目融资是以项目的资产、预期收益或权益抵押的一种无追索权或有限追索权的融资，园区更新项目融资模式包括PPP、BOT、ABS、PFI等。项目融资的优点是，相对银行贷款等传统融资更关注项目主体的资信和资产情况，项目融资更关注项目未来现金流产生能力和项目资产的价值，属于表外融资，对债务人无追索权或仅有有限追索权，同时，项目融资筹资来源更多元化，缺点是项目融资涉及面广，融资程序比传统融资复杂，对项目的收入、现金流要求相对较高，同时，项目融资容易导致项目主体失去对项目所有权和经营权的控制。
（4）城市更新基金。城市更新基金是近年来兴起的一种城市更新融资模式，属于私募性质的股权基金，通过非公开方式向特定投资者募集资金，主要服务于城市更新建设项目，是一种利益共享、风险共担的基础设施建设投融资工具。相比其他融资方式，城市更新基金通过整合各方优势资源，多元筹集资本金，推动项目实施，但也面临着与目前城市更新投资回报收益水平、项目期限等匹配性不强的问题，且退出机制不明确，面临实施上的诸多障碍。目前，上海、北京、广州、重庆等地已经落地城市更新基金，但这些基金更多的聚焦于老旧小区更新、城中村更新，对于旧工业区更新项目投资倾斜较少，因为旧工业区更新投资收益较低，投资回报时间较长。
（5）上市、增发、发行公募reits等股权融资方式。上市、增发、发行公募reits等股权融资方式既可以针对园区运营企业，也可以针对园区入驻企业，对于园区运营企业，可以通过发行股票、公募reits、增发（注：园区运营企业本身是上市公司）等方式获得园区更新资金来源，对于园区入驻企业，可以为了适应产业升级的需要，通过发行股票或增发募集资金用于园区内新型产业载体比如厂房、研发大楼等的建设。上市和增发等股权融资方式有利于增强企业资本实力和竞争力，但发行股票对于企业质量的要求较高，即使目前A股实行注册制，上市门槛已经下降，但也并不是所有企业都能上市，股权融资成本仍然很高；增发则要求发行主体是上市企业，且具有一定的条件；发行公募reits，则对项目质量的要求较高，资产上市门槛较高。
（6）其他。像信托计划、资管计划、融资租赁、保理等融资模式也较常见，但近年来随着金融监管政策的加强，信托计划、资管计划等融资方式受到较大影响。
2、产业园区更新收益来源
园区更新项目收益是偿债资金或融资资金退出的重要来源，项目收益来源及大小对项目融资方式和融资规模会产生重要的影响。园区更新项目收益来源主要有以下几种：
（1）土地出让收入。这是政府将园区工业土地整理后予以出售从而获得收益，但由于工业用地价值较低，这种收益获得方式效益相对较差。
（2）产业载体出租或出售收益。实施主体将园区产业载体更新后予以出售或出租获得的收益，这是目前园区更新项目收益的主要来源。
（3）提供配套服务获得的收益。实施主体在园区更新中提供公共服务或增值服务获得收益，比如提供水、热、电等获得的收益，提供金融服务、技术服务等获得的收益等。
（4）项目投资获得的收益。实施主体可以选择一些市场前景好，盈利能力强的项目或者企业，通过对企业进行股权投资或者对项目进行资金、土地使用权或者技术服务等方面的投资获得高额收入。同时，这也有利于产业园招商和项目落地。
（5）经营所得利润。实施主体通过设立物业管理、开发中心等公司，对园区企业提供各种管理服务与开展经营活动获得利润。如绿化种植、智能监控，市政工程建设等。
另外，地方政府作为实施主体，园区更新如果吸引更多的企业入驻，还将会带来更多的税收收入。
下面就园区更新融资模式和收益来源介绍两个实例：一是天津某保税区城市更新项目，该项目融资来源主要是政策性银行贷款，贷款期限25年，收益来源于两部分：一部分为产业设施出租收入，主要是厂房仓储租金，这部分为项目主要收入来源，另一部分为产业配套设施服务收入，主要包括园区智能化改造服务收入和热电厂售电收入。项目预计运营期20年内可以实现盈亏平衡，内部收益率为3.9%。
二是深圳宝安区新桥东片区“工改工”城市更新项目，该项目为深圳宝安区十四五规划重点项目，该项目的实施有利于推进宝安区传统工业园区和产业园区向新型产业社会转型。2022年宝安区为推进该项目发行了一只政府专项债券，包括22个子项目，总投资20.98亿元，其中债券融资资金2.3亿元，融资期限为20年，财政投入18.67亿元，其他为自有资金。项目收益主要来源于园区物业租赁收入，项目收益债券本息的覆盖倍数为1.67倍。
四、产业园区更新前景和面临的问题
1、产业园区更新改造前景分析
随着我国城镇化的推进和经济结构的调整，对产业园区提出了高质量发展的要求，比如园区用地更为集约化、以亩均论英雄、单位能耗指标约束等，但过去很多工业园区用地单位产值不高，土地利用碎片化，环境品质不高等问题，导致工业用地粗放、低效和欠环保，同时，随着新兴产业的兴起给园区产业升级带来的压力，传统产业园区产业载体难以适应新兴产业发展的要求，在此背景下，推动传统产业园区更新也势在必行。
根据2018年发改委等部门公布的《中国开发区审核公告目录》，国务院批准设立的开发区共552 家、省级政府（包括自治区、直辖市）批准设立的开发区共1991 家，合计2543家，面积共计17973.89平方公里。这批产业园成立的时间最早在1984年，最晚在2018年，绝大部分设立于2016年前，随着我国经济向高质量发展迈步，未来十年不排除这些开发区均存在更新的需要。况且，这名单中只包括国家级和省级开发区，还有众多市县级工业园区甚至村镇工业园区并不包括在内，因而，未来我国开发区更新的面积可能将不会少于17973.89平方公里。
从资金需求来看，以天津某保税区城市更新为例，该区更新面积6.5平方公里，总投资107.19亿元，每平方公里投资为16.49亿元，占2020年该区每平方公里工业总产值的23.44%,资金需求较大。根据2018年版国家级和省级开发区目录对未来十年园区更新进行粗略估计，倘若未来十年园区每年更新10%，则每年达到1797.34平方公里，2021年国家级经开区每平方公里生产总值为50.72亿元，按20%的投资估算并拓广到其他类型开发区，则大约为10亿元每平方公里，则每年需要的投资资金达到1.8万亿元左右，由此可见未来园区更新每年的资金量需求规模较大。
2、产业园区更新面临的问题
虽然随着我国经济发展提质增效，产业园区更新成为发展趋势，但目前面临的问题较多，成为园区更新的阻力：
一是，在反对城市更新大拆大建、提倡微改造的背景下，受“城市更新单元(片区)或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积20%”的政策约束，园区更新行为也受到了重大限制，无疑这会对园区更新造成一定负面影响。
二是，园区更新置于城市更新之下，但缺乏国家层面系统的政策支持和规范，由地方先行先试，不同地方对园区更新的政策支持力度、配套政策的完善程度等都不一样，因而，这势必会影响到园区更新在全国范围内的实施。
三是，园区更新涉及到地方政府、原权利人、实施主体、参与者等多方利益，由于产权关系较为复杂、利益主体多元、产业空间腾挪困难等诸多因素，导致各方利益协调难，防止利益冲突的成本较高。
四是，相比工改商住，工改工收益较低，导致一些开发商打政策擦边球，导致工改工项目名不副实，脱离了产业实质，比如一些开发商把位于优势区位的研发用房改成类办公产品分割销售，凭借工业用地地价低的优势和商业办公类产品进行竞争，从中赚取高额地价差的红利等。
五是，对于市场资金提供者，由于工改工周期较长，投资巨大，未来招租不确定性较大，同时，在政府加紧“工改工”回归产业的背景下，政策层面对工业楼宇等物业产权的分割转让限制较多，导致物业销售政策不明朗，去化速度慢，影响到现金回款，加剧了工改项目融资困难。
五、总结
1、工业园区更新是指通过对园区存量低效利用的工业用地进行再开发以实现产业转型升级，在当前反对城市更新大拆大建的背景下，园区更新以综合整治类和功能置换类为主，园区更新动力主要源于提高土地使用效益、产业结构调整和城市形象、人居环境改善的要求。
2、园区更新实施主体较为多元化，包括政府、市场主体、原权利人等，多样化的实施主体可以确保园区更新的资金来源，引进高质量的企业，推动产业升级，也有利于协调各方矛盾，减少更新过程中的阻力。园区更新模式包括商业地产开发模式和产业运营模式。相比产业运营模式，商业地产模式由于商业地产价值高，资金周转快，实施主体退出较易，同时，也适应了产城融合的趋势，但这种模式仍然是传统的靠地产销售做“工改工”，开发商产业运营的能力较为弱，容易导致去工业化。
3、园区更新主要的融资模式有银行贷款、债券融资、项目融资、城市更新基金等方式和上市、增发等股权性融资模式，园区更新项目收益来源主要有土地出让收入、产业载体出租或出售收益、提供配套服务获得的收益、项目投资获得的收益、经营所得利润等。
4、在实现高质量发展的背景下，未来我国园区更新面积预计将会较大，资金需求规模也较大。目前园区更新面临的问题较多，表现在缺乏国家层面系统的政策支持和规范；园区更新涉及多方利益，协调难度较大；相比工改商住，工改工收益较低，导致工改工项目名不副实，脱离了产业实质；工改工项目融资困难等方面。
