近日，广州市住房和城乡建设局印发《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法（征求意见稿）》（下称《征求意见稿》），新文件延续此前2015年广州市“三旧”改造“1+3”政策体系，在《广州市城市更新办法》的统领下，重新更新“三旧”改造实施办法，助力既有推进项目加快落地实施。
《征求意见稿》于今年初启动制定，意在继续提高城市节约集约用地水平，优化广州城市空间结构，完善城市功能，传承历史文化，优化产业结构，改善人居环境，实现经济社会高质量发展。
根据广州市住建局发布的《征求意见稿》起草说明，为处理好市“三旧”改造政策与省级相关政策的衔接问题，广州将《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法》的制定列入2023年度政府规章制定计划。
在此前“1+3”政策体系基础上，《征求意见稿》共六章五十条，主要面向广州市“三旧”改造既有项目，保持政策的稳定性和延续性。同时，新文件也结合当下广州城市更新实践，突出了城市的自身特色与亮点。
亮点一：
保持政策稳定性，预留发展新空间
自2009年始，广州市响应中央、省的号召，在全国较早开始了“三旧”改造的探索实践。2016年，广州颁布《广州市城市更新办法》及配套文件（穗府办〔2015〕56号）——旧村庄、旧厂房、旧城镇更新实施办法，从而建立起“三旧”改造“1+3”政策体系，形成了以旧改为核心的城市更新政策。
《征求意见稿》总结提炼了广州市十多年城市更新与“三旧”改造经验，同时结合《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》等上位文件，与《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》广州市深入推进城市更新工作实施细则的通知》（穗府办规〔2019〕5号）等城市更新相关政策。
在删改原政策中不再执行的内容时，《征求意见稿》也增加了混合改造、统筹做地模式等新概念，为城市更新的新发展方向预留政策空间。其中，在改造资金筹措部分，《征求意见稿》增加了部分内容：“市、区人民政府每年可以安排一定资金，用于‘三旧’改造涉及的城市基础设施、保障性住房项目建设、土地整备以及统筹不同‘三旧’改造项目之间的经济平衡等。”此举进一步保障了城市更新的公共利益，支持并推动成片连片发展。
通过项目规划管理、片区策划统筹、用地管理等多方面保障，《征求意见稿》意在更好解决产权注销与不动产登记等历史遗留问题，维护各方主体合法权益，构建全新的广州市“三旧”改造实施管理体系。
亮点二：
突出绿色新理念，鼓励公众多参与
《征求意见稿》在原有“1+3”政策体系基础上迎合时代新需求，特别设立历史文化遗产保护、绿化保护、绿色发展、公众参与和专家论证专款。其中，第九条历史文化遗产保护条款提出，“三旧”改造应当统筹城乡空间布局，维护历史脉络肌理，加强历史文化遗产的保护和合理利用，传承和弘扬优秀历史文化，促进城乡建设与历史文化协调发展。
《征求意见稿》第十条绿化保护条款强调，“三旧”改造应当加强城市绿化和树木保护工作，不破坏地形地貌，严格保护古树名木及其后续资源，结合实际需求，优化绿地布局，按照规定编制树木保护专章，最大限度避免占用绿地、迁移和砍伐树木。无法避免的，应当在树木保护专章中提出保护利用方案。
此外，绿色发展条款中提出，“三旧”改造应当遵循节约用地、绿色节能、低碳环保的原则，落实海绵城市建设要求，推广使用新技术、新工艺、新材料和新设备，按照国家、省、市绿色发展的要求进行绿色建筑建设和既有建筑绿色改造，营造宜居环境。
《征求意见稿》结合近年来广州市城市更新实践经验，增设公众参与和专家论证条款，提出广州市建立健全“三旧”改造公众参与机制，依法保障公众在“三旧”改造政策制定、方案编制等环节的知情权、参与权、表达权和监督权。
亮点三：
促进土地节约集约利用
根据《征求意见稿》起草说明，新文件积极推动盘活低效存量建设用地，促进成片连片改造，着力缓解建设用地供给不足难题。通过设置用地管理专章，从“三旧”改造土地整备、税收办理、土地置换、“三旧”用地审批、土地供应等方面进行总结提升“三旧”改造用地管理经验和做法，为高质量推动广州“三旧”改造用地工作提供保障。
在广州持续鼓励城中村改造扩大正向优化的前提下，《征求意见稿》第二十一条首次明确了：在资源环境可承载并保障空间品质的前提下，对无偿提供符合规定的政府储备用地、超出规定提供公共服务设施用地或者对历史文化保护作出贡献的“三旧”改造项目，可以按照有关规定给予容积率奖励。
此外，在2016年实施的原文件中，对于实际建筑面积与规划建筑面积相较的用地节余，给出了市、区、村集体的分配比例。此次《征求意见稿》未明确划拨分配比例，而是指出建设量有节余的，优先用于政策性住房配置、历史文化保护项目或者老旧小区微改造项目的组合实施，以及区域公共服务设施配建、“三旧”改造异地平衡等。
亮点四：
优化审批流程，注重项目联动
《征求意见稿》优化了实施方案审批、产权注销等环节的办理流程。其中，涉及实施方案调整的，明确指出经审定的“三旧”改造项目实施方案需调整的，应报原审批机关批准。不涉及详细规划修改、不增加片区策划确定的复建安置总面积且不减少市人民政府节余建筑面积（用地）分配的，可以由区人民政府按程序审定。
针对广州市“三旧”改造存在的权利人已去世、继承人尚未确定或就继承分配尚未达成一致、权利人因客观原因无法现场办理注销等问题，《征求意见稿》借鉴深圳市相关经验，明确可通过补偿安置协议约定，授权改造主体在签订搬迁补偿安置协议并已依法补偿安置后统一办理产权注销。
在优化审批流程方面，《征求意见稿》强调同步联审、项目联动，并明确了项目退出机制，有助于保障多方利益，促进多个项目彼此协调实现利益平衡。《征求意见稿》提出，需要编制片区策划方案的“三旧”改造项目，片区策划方案和项目实施方案可以同步编制、同步联审，同步提交市城市更新领导机构审定；不需要编制片区策划方案的“三旧”改造项目，可以直接编制项目实施方案。
《征求意见稿》第三十条事关退出机制，如今，广州市已建立“三旧”改造项目退出机制，全面加强项目的时效管理。旧村庄、旧城镇改造项目未在规定时限内达到搬迁补偿协议签约要求，旧厂房改造项目未按照规定时限完成协议签订或者办理土地出让手续的，项目将实施方案报有审批权限的城市更新领导机构重新审定。
对于上述条款来说，此前的文件中曾明确提出，补偿安置协议在项目实施方案批复后3年内仍未达到80%以上权属人签约比例的，项目实施方案应当重新报批。本次《征求意见稿》未给予明确时间期限与签约比例。
此外，《征求意见稿》提出，广州市将建立“三旧”改造多项目联动改造机制，老旧小区改造项目、历史文化遗产保护利用项目、特殊控制区内改造项目可与其他全面改造项目相互组合，统一规划、实施、运营。
亮点五：
完善政府补位，确保项目落地
根据《广东省人民政府关于深化改革加快推进“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号）第三（十）18条规定，要“发挥政府补位作用”，广州市本轮《征求意见稿》相应强化政府补位功能，规定市场主导项目在征得原权利主体同意后，可申请转为政府主导继续推进，区人民政府可在现有工作基础上继续推进土地、房产征收（收回）工作，并对市场主体前期投入费用进行核定后予以合理补偿。
此举结合了政府和市场两方面优势，提高了项目推进效率，保障目前确实存在推进困难的项目落地实施，有效避免项目烂尾。
南方+记者 郎慧
【作者】 郎慧
【来源】 南方报业传媒集团南方+客户端
