2023年以来，福建、山西、内蒙古、广西、湖北、山东、重庆等地，均开展了对PPP项目的专项审计。图为福建尤溪古县。 （视觉中国/图）
2023年6月26日，审计署发布了《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。
报告中提到，抽查了18个省市本级及187个地区的408个PPP（政府与社会资本合作）项目，计划总投资1.53万亿元。审计署发现，部分项目存在入库环节审理不严、履约环节不诚信、建设运营环节不当推责揽责、项目损失浪费等问题。
这是2000年以来审计署第一次在审计报告中提及与PPP有关的内容。
据多位地方财政系统官员及PPP业内人士透露，2023年3月前后，PPP项目暂停进入财政部PPP项目库，至今未能重启。截至2023年7月25日，财政部PPP中心官网显示，目前系统仍在持续升级改造中，查询功能和登录入口暂不开放。
根据财政部规定，如PPP项目未能入库，地方政府就无法通过财政预算支出项目经费。换言之，暂停入库就意味着新的PPP项目无法落地。一位PPP业内人士向南方周末记者介绍，当地已入库的项目也中止了运作，各地都在对PPP项目进行自查。
“主要参照财政部此前发布的文件，出现问题就整改，财政部下属的省级监管局会核查。”一位在某省财政厅PPP管理处任职的工作人员告诉南方周末记者。
早在2018年，财政部就针对全国的PPP项目进行了一轮整改和清理。根据财政部PPP中心发布的数据，截至2018年4月23日，退库与上报整改的PPP项目达到3700个，投资额共计4.9万亿元。这一投资额相当于河南省2018年的GDP。
2018年年末，财政部PPP中心项目库数据显示，项目库累计项目8654个，投资额13.2万亿元。如果以这一数据作为参考，出现问题的项目数量达到了项目库累计项目的42.7%，涉及金额达到了项目库累计投资额的37%。
然而，2018年整改与清理PPP项目时，都并未暂停入库工作。
多地开展PPP项目专项审计
此轮PPP项目暂停入库，事先并没有征兆，也未公布任何文件。2023年2月，部分地方政府网站还更新了1月新入库的PPP项目名单，但此后再未更新。
2022年，财政部PPP中心逐月更新项目月报。2022年3月至7月，新入库项目279个，投资额共计4039亿元。如参照这一数据，直接受影响的PPP项目投资额将达到数千亿元。
目前没有公开数据显示已入库项目的受影响程度。上述月报数据更新至2022年11月，数据显示2014年以来，累计入库项目10363个、投资额16.8万亿元，投资额相当于2022年北京与广东的GDP之和。
2023年以来，福建、山西、内蒙古、广西、湖北、山东、重庆等地，均开展了对PPP项目的专项审计，部分地区还成立了审计整改工作专班。通过各地政府发布的PPP项目自查与整改内容，可以一窥此轮暂停入库的原因。
3月，福建尤溪县教育局曾发布通知，决定延期一个PPP项目的招标工作，并说明是贯彻落实财政部及省市财政部门关于PPP专项审计整改工作。
同月，内蒙古赤峰市巴林右旗政府官网发布文章表示，旗财政局对在库的4个项目和已退库的17个项目进行核查，没有发现在库项目违法违规运作，没有形成地方政府债务，财政承受能力不存在风险隐患。
也就是说，核查的内容不仅包括正在运营的项目，还包括已经退出的项目。
4月，山东省委机关报《大众日报》报道，山东审计厅对全省重大项目展开专项审计调查，聚焦项目决策，重点关注项目论证、立项和建设程序合法合规情况，以及政府债务风险等内容。
7月，湖北蕲春县政府官网发布文章称，县财政局对PPP项目进行督查审核，进一步压实项目投资，腾挪财承空间，防范财政风险。
综合上述内蒙古、湖北、山东的核查整改信息，防范地方债务风险是一项重要内容。
过去几年，财政部多次下发文件，要求规范PPP项目运作，控制债务风险。
例如，2022年11月，财政部发布通知，每一年度本级全部PPP项目，从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出10%的红线。PPP项目财政支出责任超过10%红线的地区，不得新上PPP项目。
上述PPP业内人士透露，此次整改还包括是否符合PPP项目包装要求，以及项目是否存在虚假收入等内容。
结合各地政府官网公布的文章以及采访，南方周末记者发现此轮整改有两大方向，一是债务风险，二是PPP运行环节的合规问题。整改的方向，一定程度上代表了此轮PPP项目暂停的原因。
值得注意的是，2023年2月，曾长期担任财政部PPP中心副主任、主任一职的焦小平落马。
禁止变相举债
改革开放后，急需资金推动中国的基础设施建设，外商投资成为重要的资金来源。
上世纪80年代，深圳缺电问题严重。深圳的一家国有企业与香港合和电力有限公司共同成立公司，经营深圳沙角B电厂。
深圳市政协官网登载的一篇文章介绍，沙角B电厂是全国第一个使用BOT（建设-运营-转让，PPP项目的一种模式）的项目。当时外资主要负责筹集建厂资金、建造电厂，在合同期内负责电厂的经营管理。合同期满后，无偿移交给深圳方面。
深圳方面则需要购买一定比例的电力，并提供建厂的土地使用权、所需煤炭、办理税收优惠等内容。
PPP模式缓解了地方政府的资金困境，分担了风险。随后，PPP项目在各地兴起，在水厂、高速公路等基础设施建设上，政府开始陆续与社会资本合作。直至2008年金融危机，中国推出4万亿投资计划，PPP发展受到冲击。
“很多当时还处于前期阶段的PPP项目选择退出，转为政府投资。”财政部PPP专家库专家、亚洲开发银行前高级PPP官员肖光睿曾撰文表示。
随着PPP项目发展，衍生出了多种经营模式，包括BT（建设-移交）、BOT、BOOT（建设-拥有-运营-移交）、TOT（移交-运营-移交）、服务合同等。
其中BT模式饱受争议，直接推动了地方政府的债务攀升。它指的是政府组织和发起项目，社会资本负责项目，实现“交钥匙”建设，建成后政府部门整体接收或回购。
BT模式之下，公共资源的变现能力不强，地方政府为了提升项目的资金吸引力，往往会提高回购价格或是融资成本，从而加剧地方政府债务。2012年，财政部联合其他三部委发布通知，严禁各地通过BT模式举债。
2014年，财政部经济建设司官员曾撰文介绍，BT模式形成的债务合计约1.5万亿元，包括政府负有偿还责任的1.2万亿元、负有担保责任的465亿元、可能承担一定救助责任的2152亿元。1.5万亿元相当于2014年广西全年的GDP。
同年，国务院发布文件，推广PPP模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与公益性事业投资和运营。PPP项目迎来爆发期。
2020年，同济大学经济管理学院钟宁桦教授团队曾撰文表示，根据财政部PPP中心项目库等数据，2014年至2016年，中国PPP项目融资规模占当年基建投资规模的比重分别为17.35%、87.99%、53.65%。
随着PPP项目快速增加，地方政府绕开BT模式，通过对社会资本方的投资收益率进行担保，承诺回购社会资本方的投资本金，承担社会资本方的投资本金损失等方式，变相举债。
钟宁桦团队发现，2014年至2016年新增的PPP项目中，有78.42%的项目，其社会资本方收益率得到地方政府不同程度的担保，涉及的融资规模占到全部PPP项目的85.30%。
一旦政府对社会资本方收益率进行担保，社会资本方就没有动力提高运营效率，PPP项目成为了地方政府债务融资的通道，就像是“明股实债”。
在《人地之间：中国增长模式下的城乡土地改革》一书中，香港中文大学（深圳）人文社科学院教授陶然写道，正因为PPP可以让地方政府隐性举债，一些经济欠发达地区的PPP项目较多，退库项目也较多，而财政大省对PPP参与热情不高，反而是财政缺口较大省份如四川、内蒙古等PPP的申报项目很多。
2017年11月，财政部下发通知，要求规范社会资本方的合作行为，禁止地方政府对社会资本方的投资收益率进行担保，以及其他利用PPP项目违规举债的方式。
一开始，PPP项目的出现是为了缓解政府财政负担，但在实际操作过程中，部分地区却通过PPP项目变相推高了地方政府债务。过去几年间，推动PPP项目发展的同时，财政部门亦在控制潜在的债务风险。
南方周末记者 吴超
