地方政府债务是一个老生常谈的话题，但最近又引起了广泛关注。原因是，根据财政部公布的数据，截至2023年6月末，全国地方政府债务余额已经达到了89.9万亿元，其中新增专项债券发行规模达到了3.1万亿元，创下历史新高。这意味着，每天仅仅偿还利息就需要上百亿元。这样的债务规模和负担，让人不禁担心地方政府的偿债能力和风险防控。
那么，地方政府债务到底有多大？为什么会形成如此巨额的债务？地方政府债务会不会引发系统性风险？国家又是如何应对和化解地方政府债务问题的呢？
一、地方政府债务有多大？
要回答这个问题，首先要明确什么是地方政府债务。根据《中华人民共和国预算法》等法律法规的规定，地方政府债务是指省、自治区、直辖市和经省级人民政府批准自办债券发行的计划单列市人民政府（以下称地方政府）发行的、约定一定期限内还本付息的政府债券。地方政府债券包括一般债券和专项债券。
一般债券是为没有收益的公益性项目发行，主要以一般公共预算收入作为还本付息资金来源的政府债券；专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。
根据财政部公布的数据，截至2023年6月末，全国地方政府债务余额为89.9万亿元，其中一般债务余额为38.4万亿元，专项债务余额为51.5万亿元。按照2023年GDP预计达到120万亿元计算，全国地方政府债务占GDP比重约为75%，低于欧盟规定的60%和国际公认的90%两个警戒线。从这个角度看，全国地方政府债务总体可控。
然而，如果从细分层面来看，就会发现地方政府债务存在不少隐患。首先，地方政府债务增速过快。从2014年开始实施全口径预算管理以来，全国地方政府债务余额从15.4万亿元增长到89.9万亿元，年均增速达到19.5%。
尤其是在2020年和2021年受疫情影响，中央加大了对地方专项债券的限额安排和下达力度，使得专项债券发行规模分别达到3.75万亿元和3.65万亿元，分别占当年地方政府债务限额的84.6%和80.6%。2023年上半年，专项债券发行规模更是达到了3.1万亿元，占全年限额的81.6%。这种高速增长的债务规模，必然会带来更大的还本付息压力。据估算，2023年全国地方政府债务的利息支出将达到1.2万亿元，占一般公共预算收入的5.4%。
其次，地方政府债务分布不均衡，中西部省份偿债压力更大。根据财政部公布的数据，截至2023年6月末，全国31个省级地方政府债务余额最高的是广东省，为7.2万亿元；最低的是西藏自治区，为0.2万亿元。从债务率（即地方政府债务余额占本级一般公共预算收入的比重）来看，全国平均水平为87.9%，其中最高的是青海省，为255.8%；最低的是上海市，为25.7%。从偿债率（即地方政府债务本息支出占本级一般公共预算收入的比重）来看，全国平均水平为8.4%，其中最高的是青海省，为32.9%；最低的是上海市，为1.8%。从这些数据可以看出，中西部省份的债务规模、债务率和偿债率普遍高于东部省份，其偿债能力和风险防控能力相对较弱。
再次，地方政府债务结构不合理，专项债券占比过高。专项债券虽然有利于支持基础设施建设和民生改善等领域，但也存在一些问题。一是专项债券期限与项目期限不匹配。根据财政部规定，专项债券期限应当与项目期限相匹配。
但实际上，由于市场需求、资金成本等因素的影响，专项债券发行期限普遍偏短。据统计，2023年上半年发行的专项债券中，5年期以下占比达到了62%，而10年期以上仅占比9%。这就导致了专项债券到期后需要进行再融资或置换，增加了融资成本和风险。
二是专项债券收益与融资规模不平衡。根据中央要求，专项债券项目应当实现收益与融资规模相平衡。但实际上，由于项目收益评估不准确、收益分配不合理、收益监管不严格等原因，很多专项债券项目无法实现自身收益覆盖还本付息资金需求。据统计，2020年末全国专项债券对应项目收益仅能覆盖当年还本付息资金需求的28%，而且存在明显的地区差异。这就意味着很多专项债券项目需要依赖其他财政收入或者市场化融资来填补缺口。
最后，地方政府债务隐藏着一些隐性债务。隐性债务是指地方政府通过政府融资平台、地方国有企业、公私合作项目等方式，为了规避法律法规的限制，而间接或者潜在承担的债务。这些债务虽然不计入地方政府债务余额，但却存在着隐含的政府担保或者救助责任，一旦发生违约或者风险，就会对地方政府的财政状况和信用形象造成严重影响。由于隐性债务的数据不公开，其规模和结构难以准确估计，但根据一些机构的测算，其规模可能在20万亿元至40万亿元之间。这就意味着，如果将隐性债务纳入考虑，全国地方政府债务的真实水平可能远高于官方数据。
综上所述，地方政府债务虽然在总体上可控，但在个别层面上存在着不少问题和风险。这就需要从多个方面来加强地方政府债务的管理和监督，防范和化解潜在的危机。
二、为什么会形成如此巨额的债务？
要回答这个问题，就要从地方政府债务的形成机制和动因来分析。地方政府债务的形成机制主要有两个方面：一是财政体制的制度安排；二是金融体制的市场化进程。
从财政体制的角度来看，我国实行的是分级负责、统筹协调的中央与地方财政关系。这种关系既有利于充分发挥中央和地方各自的优势和作用，又有利于保持国家财政的统一和稳定。但同时，也存在着一些问题和矛盾。主要表现在以下几个方面：
财权与事权不匹配。根据《中华人民共和国预算法》等法律法规的规定，中央和地方各级政府都有自己的财权和事权。财权是指政府按照法定程序享有的征收、使用、管理和处置财政收入和支出的权力；事权是指政府按照法定程序承担的提供公共产品和服务的职责。
财力与支出责任不平衡。根据《中华人民共和国预算法》等法律法规的规定，中央和地方各级政府都有自己的财力和支出责任。财力是指政府按照法定程序享有的财政收入和支出的能力；支出责任是指政府按照法定程序承担的财政支出的义务。
财政收入与支出结构不合理。根据《中华人民共和国预算法》等法律法规的规定，中央和地方各级政府都有自己的财政收入和支出结构。财政收入结构是指政府按照法定程序享有的各种税收和非税收入的构成；财政支出结构是指政府按照法定程序承担的各种公共产品和服务的分类。
从金融体制的角度来看，我国实行的是以市场为导向、以监管为保障、以改革为动力的金融发展战略。这种战略既有利于促进金融市场的深化和完善，又有利于提高金融服务的效率和质量。但同时，也存在着一些问题和挑战。主要表现在以下几个方面：
金融供给与需求不匹配。根据《中华人民共和国预算法》等法律法规的规定，中央和地方各级政府都有自己的金融供给和需求。金融供给是指政府按照法定程序享有的各种金融资源和服务的提供；金融需求是指政府按照法定程序需要的各种金融资源和服务的获取。
金融监管与风险防控不协调。根据《中华人民共和国预算法》等法律法规的规定，中央和地方各级政府都有自己的金融监管和风险防控职责。金融监管是指政府按照法定程序对金融市场、机构、产品、活动等进行的规范、指导、监督和管理；风险防控是指政府按照法定程序对金融市场、机构、产品、活动等可能产生的风险进行的识别、评估、控制和处置。
三、地方政府债务会不会引发系统性风险？
要回答这个问题，就要从地方政府债务的风险特征和影响因素来分析。地方政府债务的风险特征主要有两个方面：一是多元化；二是复杂化。
从多元化的角度来看，地方政府债务的风险主要表现在以下几个层面：
债务规模风险。债务规模风险是指地方政府债务规模超过其偿债能力或者合理水平所带来的风险。这种风险主要体现在以下几个方面：一是增加了财政支出压力，挤占了公共服务支出空间；二是增加了金融融资成本，影响了市场信心和稳定；三是增加了社会负担，引发了民意不满和抗议；四是增加了国际竞争力下降，影响了国家形象和声誉。
债务结构风险。债务结构风险是指地方政府债务结构不合理或者不稳定所带来的风险。这种风险主要体现在以下几个方面：一是增加了期限错配风险，导致了再融资或置换困难；二是增加了收益缺口风险，导致了还本付息资金来源不足；三是增加了隐性债务风险，导致了潜在的政府担保或救助责任；四是增加了外部冲击风险，导致了汇率、利率、通胀等因素的波动影响。
债务分布风险。债务分布风险是指地方政府债务分布不均衡或者不合理所带来的风险。这种风险主要体现在以下几个方面：一是增加了区域差异风险，导致了中西部省份偿债压力更大；二是增加了部门差异风险，导致了基础设施建设和民生保障等领域投入不足；三是增加了项目差异风险，导致了低效益或无效.
国家层面有强大的财政实力和信用背书。我国是一个统一的多民族国家，中央政府对地方政府的债务有着最终的责任和义务。中央政府拥有稳定和充足的财政收入，以及良好和可靠的信用评级，可以通过转移支付、救助资金、债务置换等方式，为地方政府债务提供必要的支持和保障。同时，中央政府也有着强大的财政监管和风险防控能力，可以通过预算管理、债务限额、审计监督等方式，对地方政府债务进行有效的规范和控制。
地方层面有较高的偿债意愿和能力。我国是一个法治的社会主义国家，地方政府对其发行的债券有着法律上的还本付息义务，也有着道德上的信守承诺责任。地方政府有着较高的偿债意愿，不愿意出现债务违约或者拖欠的情况，以免影响其财政信誉和社会形象。同时，地方政府也有着较高的偿债能力，可以通过增加财政收入、优化财政支出、调整债务结构、提高债务效益等方式，来保证其债务的可持续性和安全性。
市场层面有较好的债券流动性和价格稳定性。我国是一个市场经济的社会主义国家，地方政府债券是一种重要的金融产品，受到了广泛的投资者关注和参与。地方政府债券市场有着较好的流动性，可以通过发行、交易、流通等方式，实现债券的有效配置和优化利用。同时，地方政府债券市场也有着较好的价格稳定性，可以通过评级、定价、利差等方式，反映债券的真实价值和风险水平。
综上所述，地方政府债务不太可能引发系统性风险，因为国家层面、地方层面和市场层面都有着相应的条件和机制来防范和化解地方政府债务风险。当然，这并不意味着可以对地方政府债务问题视而不见或者掉以轻心，而是要从多个方面来加强地方政府债务风险的监测、预警、防范和处置，确保地方政府债务在合理范围内运行，为国家经济社会发展服务。
四、国家又是如何应对和化解地方政府债务问题的呢？
要回答这个问题，就要从国家层面来介绍一些已经实施或者正在实施的应对和化解措施。这些措施主要包括以下几个方面：
完善法律法规。完善法律法规是规范和管理地方政府债务的基础和前提。近年来，我国陆续出台了《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国预算法实施条例》《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国地方政府债务管理条例》等一系列法律法规，对地方政府债务的定义、分类、发行、管理、监督、处置等方面进行了明确和规范，为地方政府债务的合法化、规范化、透明化提供了法律依据和制度保障。
实施全口径预算管理。实施全口径预算管理是提高和优化地方政府债务的效率和效果的重要手段。从2014年开始，我国开始实施全口径预算管理，将地方政府债务纳入预算范围，建立了地方政府债务限额管理制度，对地方政府债务的发行规模、用途、期限等进行了严格的控制和约束，同时也增加了地方政府债务的公开和透明度，提高了地方政府债务的财政约束和市场约束。
推进债务置换。推进债务置换是化解和减轻地方政府债务的有效途径。从2015年开始，我国开始推进地方政府存量债务置换工作，将部分隐性债务或者高成本债务转换为正规债券或者低成本债券，以降低地方政府的融资成本和偿债压力，同时也规范了地方政府的融资行为和债务结构，改善了地方政府的信用状况和市场形象。
加强风险防控。加强风险防控是保障和维护地方政府债务的安全和稳定的必要条件。近年来，我国加强了对地方政府债务的风险监测、评估、预警和应对机制，建立了中央与地方之间以及地方各级之间的风险信息共享和协调机制，完善了对地方政府债务的审计监督和问责机制，制定了对地方政府债务违约或者风险事件的救助或者处置方案，提高了地方政府债务的风险识别和应对能力。
综上所述，国家层面已经采取了一系列应对和化解地方政府债务问题的措施，这些措施既有利于解决历史遗留问题，又有利于防止新问题产生，为地方政府债务的健康发展创造了良好的条件和环境。
