在当今数字化时代，公共数据的开放与共享已经成为推动创新、促进经济发展的关键动力之一。为了更好地服务于国家竞争力提升、优化营商环境和促进产业发展，北京、上海、广州、深圳这四大中国城市纷纷发布了针对公共数据开放管理的相关文件，旨在规范公共数据的获取、共享和应用。本文将以上个月发布的《深圳市公共数据开放管理办法（征求意见稿）》作为切入点，对北上广深四份文件进行综合对比解读，并探讨它们对各城市数字经济、创新发展以及社会民生的潜在影响。
一、《深圳市公共数据开放管理办法（征求意见稿）》的起草
早在2021年，上海市第十五届人大常委会第三十五次会议对《上海市数据条例（草案）》进行了审议，为贯彻落实《上海市数据条例》《上海市公共数据开放暂行办法》，上海市经济信息化委于2022年12月31日印发了《上海市公共数据开放实施细则》的通知。
2023年， 16届34次广州市政府常务会议于4月10日通过了《广州市公共数据开放管理办法》，北京市经济和信息化局也于7月18日发布了《北京市公共数据专区授权运营管理办法（征求意见稿）》。2023年9月26日，为贯彻落实国家决策部署和有关法律法规要求，加快推进公共数据开放工作的需要，让公共数据字眼更好地服务于国家竞争力提升、营商环境优化和产业发展促进，深圳市政务服务数据管理局组织起草了《深圳市公共数据开放管理办法（征求意见稿）》（以下简称为《办法》）。《办法》包括总则、开放基础、开放计划与实施、开放利用促进、安全管理、监督管理、法律责任以及附则等八章七十四条。《办法》对公共数据的开放条件、开放平台、开放计划与实施以及相关的法律责任进行了明确规定。《办法》的推出将促进深圳市公共数据的开放和利用，并提供相关的政策支持，同时也为当地数据交易所与公共数据的业务拓展提供了新的机遇。《办法》明确了深圳市公共数据的开放基础：（1）明确了开放范围和开放类型，并根据不予开放类、有条件开放类、无条件开放类三种类型进行界定；不予开放类的数据经过脱密、脱敏处理即可变为无条件或有条件开放类数据（2）明确了公共数据分类分级的管理要求，实行全市公共资源统一目录管理，由市公共数据主管部门建立统一的公共数据基础目录；明确了基础目录和开放目录的审核、发布和更新要求，将相关编制和更新情况作为信息化项目的审核要点，并建立常态化数据普查工作机制；明确了有条件开放数据的开放对象、应用场景、使用方式等开放条件；（3）规定了市公共数据主管部门应当建设全市统一的公共数据开放平台，并持续对其进行优化提升。
二、北上广深四大城市的“公共数据管理办法”对比分析
北上广深四大城市所发布的相关管理办法文件都旨在于通过确定相关政策立法的方式促进本市公共数据的开放和共享，以推动数字经济和民生服务的发展。《深圳市公共数据开放管理办法（征求意见稿）》《上海市公共数据开放暂行办法》《广州市公共数据开放管理办法》以及《北京市公共数据专区授权运营管理办法（征求意见稿）》都明确规定了本市公共数据开放管理的数据分类规则、开放基础和原则、管理机制以及相关安全法律责任界定。这四大城市所发布的《办法》都明确了对于公共数据进行全市统一标准的分类分级的重要性，并且确定了相关的开放属性、开放条件和监管措施。四大城市都将建立全市数据开放平台，作为支撑全市公共数据开放的、使用全市统一标准的统一载体。然而，北上广深四大城市发布的《办法》是根据不同地区的政策和相关发展背景的不同制定，因此存在一定的差异化，譬如一些数据分类方法、开放流程、监管部门等等。
（一）数据分类规则和开放原则
《上海市公共数据开放实施细则》将上海市公共数据的分级分类与深圳市的稍有不同，将公共数据开放机制界定为了三种情况，但总体上分为有条件开放类和无条件开放类两种类型：（1）对于涉及个人隐私信息、商业秘密和保密商务信息，或者法律法规规定不得开放的公共数据列为非开放类。开放类公共数据依法进行脱密、脱敏处理后，或相关权利人同意开放，则可以列入无条件开放类和有条件开放类；（2）对于数据安全和处理能力要求较高、时效性较强或是需要持续获取的公共数据列为有条件开放类；（3）其他公共数据均列入无条件开放类。体现了公共数据开发“以开放为原则，不开放为例外”的原则。另外，上海所发布的《实施细则》中“制定开放年度计划”这一关键词从四份文件中脱颖而出，明确年度开放重点、重点项目建设、开放质量要求、产业生态培育等重点工作任务，使得上海市的公共数据开放工作更加系统化、实时化，可以根据每年度不同的开放重点目标以及相关重点产业培育灵活开展一系列工作任务。
（二）数据开放覆盖范围
北京、上海、广州、深圳四个城市所发布的文件都明确了在合法有序的前提下适度扩大公共数据开放的覆盖面，着重将与民生问题息息相关的具有公共事务管理和公共服务职能的组织纳入数据开放主体范围，其中包括供水、供电、供气、公共交通、公共资源交易等企事业单位。优先支持与民生紧密相关、行业增值潜力显著和产业战略意义重大的医疗、卫生、就业、社保等多个领域的公共数据授权运营。此外，比较特殊的是，《广州市公共数据开放管理办法》也明确了公共数据开放应结合广州大数据应用和产业发展现状，通过数据服务推荐、产业政策引导、社会资本引入和数据应用创新竞赛等方式，推动“产学研用”协同发展，营造良好的数据开放氛围，将民生问题和产业发展两手抓。
（三）“公共数据专区”概念辨析
北京所发布的文件中包含了“公共数据专区”的概念，为四份文件中的一大亮点。北京是全国首个以公共专区为抓手，来规范推进公共数据授权运营的城市。根据《管理办法》，公共数据专区是指为促进政府和企业数据融合、社会化开发利用以及促进数据要素的流通与复用而专门建设的专题数据区域，通常分为领域类、区域类和综合基础类三种类型。具体而言，领域类专区关注于本市的重要领域，如教育、医疗、交通和能源等，旨在进一步推动和扩展这些领域的应用场景，以培育和促进相关产业的发展。在整个专区数据的运营中，遵循了“原始数据不离开专区，数据可用性与可见性兼顾”的总体原则，以确保在保护个人隐私和维护公共安全的前提下进行数据授权运营。相比其他三个城市的文件，北京的《管理办法》的针对性更强，可以为特定领域或区域创建专门的数据开放平台，有助于更有针对性地推动数据应用和创新。通过促进数据的开放和应用，可以为北京市的数字经济发展提供动力，创造商业机会，吸引创新企业和投资。其中所包含的专区运营单位的设置，专区运营单位充当专区的运营主体，负责公共数据专区的建设、运营、数据管理、运行维护以及安全保障等职责。他们需要投入必要的财力和技术资源，并积极引入相关社会数据。专区运营单位应主动吸纳多元的合作伙伴，扩展政府和企业融合应用的场景，稳步构建具有专区特色的产业生态系统。
（四）监管部门的职责分工
四份文件中都提到了关于本市公共数据运营中所涉及的监管部门的相关责任问题，其中深圳市和广州市所发布的《管理办法》中的职责分工界定十分详细，将公共数据开放运营中所涉及的每个环节明确到了不同的市政部门。由市、区、政务服务数据管理部门作为公共数据主管部门，负责建立行政区域内统一的公共数据资源系统，并对相关的公共区域开放和开发利用工作进行统筹、指导、协调和监督工作。市发展改革、工业信息化、科技城新部门负责开展相关产业的技术创新和开发利用工作。各部门根据各自的职责，分别负责本市公共数据开放安全的监管工作，包括市公共数据、网络信息、公安、国家安全、保密和通信管理等部门。市公共数据开放平台的管理和服务机构则承担着本市公共数据开放平台的运营、维护以及安全管理职责，同时也负责监督和管理平台数据的使用行为等工作。
三、公共数据开放的影响
四份文件的发布，无疑将对北京、上海、广州、深圳、四大城市的公共数据资源开放产生加速性和规范性的作用。文件将鼓励政府部门更积极主动地将公共数据开放给社会和企业，促进了数据的共享和可用性，有助于创新和经济发展；通过开放公共数据，政府可以激发创新，鼓励企业和开发者基于这些数据创建新的应用程序和服务，从而推动科技创新和产业升级。数据开放也有助于政府提高效率和透明度。公共数据的更广泛共享可以帮助政府更好地了解和满足市民和企业的相关需求，更安全高效地将公共数据进行大众可视化。公共数据开放有助于北上广深四大城市进一步推动数字经济的发展，提升城市的智能化和可持续性。但是，正如四份文件中所提到的公共数据安全监管问题，管理办法可能涉及公共数据的隐私和安全管理问题。确保数据的合法使用和保护市民隐私将是一个重要的挑战，需要各责任部门的严格监管；并且相关机构和企业应当严格遵守政府和企业在数据开放方面的合规要求和监管措施。
根据不同城市的不同特点，公共数据开放也将带来因地制宜的积极作用：（1）北京作为我国的首都，也是强大的政务和经济中心，公共数据的开放无疑提高了政府工作的透明度和效率，并且为数字经济发展提供更多原动力；此外，北京致力于建设智能城市，公共数据的开放可以为智能城市建设提供重要支持。数据分析和智能技术可以用于交通管理、环境监测、城市规划等方面，提高城市的运行效率和市民的生活质量。（2）上海作为我国的国际化金融中心，上海港也是我国最繁忙的国际贸易港口之一，公共数据的开放将促进当地新兴企业的发展，帮助更多国际化企业崛起。（3）广州地处珠三角经济区，还是南方重要的制造业基地，也有着和上海类似的国际贸易港口作用，公共数据的有效开放将促进当地的数字经济的蓬勃发展。（4）深圳作为中国改革开放的试验田，拥有独特的特区经验，地理位置和作用和广州十分相似，在产业升级和转型方面有着很大的优势，公共数据的开放十分有助于创新产业的孵化和成长。
近年来，北京、上海、广州、深圳四大中国城市相继发布了有关公共数据开放管理的法规和政策文件，旨在规范和推动公共数据的开放和利用。这些文件强调了公共数据开放的重要性，四份文件因地制宜各有特色和亮点，对于当地的数字经济发展、产业创新以及企业建设都至关重要。
（北京市社会科学院研究员，数据资产化研究院执行院长）
