清华大学建筑学院城市规划系教授、博士生导师田莉
导读：10月21日，以“‘更新时代’的城市高质量发展与治理创新”为主题，由中国房地产报与中央财经大学联合主办的2023首届城市治理现代化论坛在北京举办。清华大学建筑学院城市规划系教授、博士生导师田莉参加大会并发表演讲。田莉以《城市更新中的利益博弈困局与空间治理创》为题作精彩分享，她表示，城市更新治理中最核心的是政府、市场和社会的关系，要破解这种困难实际上需要一种新型的多元合作关系，应该进行政府、市场、社会关系的重新建构，进行精准化的分类施策，而非采用一刀切方式。
田傲云/发自北京
“城市更新中存在许多利益博弈，最核心的是经济博弈，即成本收益平衡问题。土地增值收益分配中，政府、土地原产权人、开发企业或投资商的利益分配非常复杂。”清华大学建筑学院城市规划系教授、博士生导师田莉表示。
10月21日，以“‘更新时代’的城市高质量发展与治理创新”为主题，由中国房地产报与中央财经大学联合主办的首届城市治理现代化论坛在中财学术会堂隆重举行。田莉在大会上发表了题为《城市更新中的利益博弈困局与空间治理创》的主旨演讲。
她表示，改革开放以来，我国高速城镇化进程具有强烈的以建设用地扩张和“土地财政”为特色的城镇化特征，造成低效用地。根据原国土资源部统计，2014年我国全国城镇低效用地占比达到40%以上，低效工业用地预估约5000平方公里；另据住建部统计，2020年我国老旧小区达17万个，建筑面积约40亿平方米，急需进行城市更新改造。
但在田莉看来，尽管依靠行政权力主导、以政府直接拆迁为特点的更新模式虽然推动了城市改造进程，但随着房地产进入高速发展时期，私人产权零散下“钉子户”频发引发的“反公地困局”，往往导致城市更新进度缓慢。房地产导向的开发引发了拆迁补偿失衡、公共服务设施配套压力增加、外来人口居住权排斥等社会矛盾，成为新型城镇化面临的严峻挑战。
这一严峻挑战要如何破局？田莉带来了她的长期研究与答案。
拆迁补偿失衡是长期困扰政府的重要问题
“城市更新中不同维度的主体包括政府、市场和社会三方面。”田莉解释，政府主要进行政策引导，对于政府来说，政府整体、各部门、官员个体既有利益一致的部分，也有各自的发展需求；对于市场主体来说，主要包括开发商和投资商，主要诉求是实现成本收益最大化；对于土地原业主和原产权人来说，主要包括生存利益和财产两部分，其中财产利益更为复杂。
尤其是随着房地产进入高速发展时期，村民的财产权意识日益强化，这使得拆迁难度加大，补偿标准也日益提高。在国家信访局统计中，拆迁纠纷几乎占据了20%以上比例，给政府带来了巨大的压力。
为解决这个问题，2009年原国土资源部和广东省提出了“三旧改造”（旧厂房、旧村庄、旧城镇）试点改革，改变了传统的由政府直接拆迁并以“招拍挂”模式垄断土地一级市场的更新模式，转向土地增值收益由土地原业主、开发商与政府共享模式。
田莉认为，从政府、市场、社会关系角度看，这种以“放权让利”模式推动的城市更新发展，是一个非常大的放权让利改革，在一定程度上调动了包括土地业主（村集体、村民、旧厂业主、居民等）与房地产商在内的各个社会群体的参与性，推动了原本停滞的城中村改造与城市更新。
然而，过度依赖开发商参与拆迁谈判，并以地产开发为导向的更新也产生了一些问题，如“钉子户”频发、公共利益受损等。
田莉举例，在城市更新中过度依赖开发商，而政府本身奉行“积极不干预”的城市，原本互相“敌视”的拆迁者（开发商）和被拆迁者（村民/居民），往往连结成一种潜在的“增长联盟”关系，反过来向政府施压，要求更高的容积率和更优惠的开发条件，结果是公共利益不断被蚕食。此外，村民中还会出现一些要价过高的“钉子户”， 而其他村民也乐得“钉子户”要高价后自己有机会得到更多补偿，这就导致“拆迁拆迁，一步登天”的现象层出不穷。
过去几年，因房地产价格的快速上涨，拆迁补偿费用在土地出让金收入中的占比从2007、2008年前的36％增长到之后80％左右高位。
随着拆迁补偿价格上涨，土地增值收益分配发生变化，直接获得的土地财政净收益在减少，地方政府将土地通过金融机构信贷的杠杆放大作用，获取更多的可支配资金，这是土地金融越来越受到地方政府欢迎的主要原因，但也引发了大量地方债务问题。
除去拆迁补偿失衡外，田莉认为，城市更新中对外来人口的居住权存在排斥现象。“不可否认的是，在各种各样的城中村改造模式中，长期存在着对外来人口居住权的忽视，随着城市更新，一批批原住民成为千万乃至亿万富翁，而外来人口则不得不向更远的区域漂移。”
“深圳市政府曾经采用积极不干预的方式，通过容积率上不封顶来增加住房供应，但导致政府需要配套的公共服务设施成本大幅增加。”田莉举例。
城市更新治理需要多元合作与精准施策
“目前，城市更新采用的是三种模式，包括房地产开发导向的拆除重建、由国企主导民企参与的微改造和社会主导的自主改造。”田莉分析称，“征地+净地出让”是全国大多数城市普遍采用的模式，但改造后大部分偏向建造中高价格的商品房，导致城中村租金也大幅上涨；微改造模式，由于很多情况下民企难以实现成本收益的平衡，后期大量转向国企主导；社会主导的自主改造模式较为理想，但由于集体行动的困境，现实操作困难。
面对这些挑战，如何通过机制创新破解这些困难是当下需要关注的重要方面。
田莉认为，“城市更新治理中最核心的是政府、市场和社会的关系，要破解这种困难实际上需要一种新型的多元合作关系，应该进行政府、市场、社会关系的重新建构，进行精准化的分类施策，而非采用一刀切方式。”
田莉提出两种新的实施模式。
第一种是政府统筹、市场主导下的创新拆迁谈判机制，与传统的更新模式相比，新的实施模式具有以下特征：
一是从“要我改”变为“我要改”。建立整村统筹改造的竞争市场，改造的话语权回归政府，有意向的村集体自行组织进行测算和内部谈判；
二是更新的统筹主体由开发商回归政府，政府统筹开发商之间的竞争，避免 “挑肥拣瘦” 问题，同时建立“整村统筹改造”竞争市场，达成赔偿总量分配协议；
三是通过基层民主和公开透明程序制约村集体与开发商“合谋”所带来的改造成本攀升，及“钉子户”问题，如公布补偿标准和奖励政策等。
第二种是政府统筹、集体自主改造的创新机制。通过鼓励经济实力强的村集体与农民在符合规划条件的情况下自主改造，构建与政府供应平行的集体建设用地租赁房市场，部分非正规住房有条件正规化，以满足新市民合理住房需求。同时建立有规划监管的集体建设用地市场。
基于新的实施模式，田莉还提出构建“多对多”博弈平台，全程、全主体参与的观点。
田莉认为，在传统城市更新流程中，由于各阶段博弈、协商焦点的转换，协商通常以“一对多”形式展开，博弈主体频繁更换、部分缺位，使得协商难以达成一致。而在新模式下，改造由村民和居民在村集体或业委会的协助下，根据政府制定的赔偿标准进行表决，决定是否启动改造进程。在改造开始后建设的过程中，均在政府的监督下，由村集体主导或者政府与村集体协作推进拆迁与建设工作。
田莉表示，搭建城市更新多元主体利益协商平台并依托平台进行谈判的过程本身就是一个参与式规划的过程，有助于实现规划与民意的上下结合。“在新模式下，首先是要明确城市更新过程中居民、村民协商机制前置的必要性。”
田莉认为，构建平台，并通过线上平台工具辅助线下流程，可高效可视地推进更新改造的利益协商进程，这种方法广泛适用于拆除重建类的城中村更新、老旧小区改造等多种城市更新类型。
