文丨郭栋
随着中国经济的高速增长和城市化的加速，政府以及社会各界认识到可持续发展的重要性。自2004年以来，中国政府一直致力于可持续发展战略的实施，推出了一系列政策措施，包括在能源和环境政策、低碳经济和绿色技术创新等方面。2015年，中国参加了联合国可持续发展峰会，并承诺在2030年前实现联合国制定的可持续发展目标。这些目标包括贫困减少、可持续城市和社区、清洁能源和气候行动等多个维度，旨在促进社会、经济和环境的可持续发展。
中国哪些城市在可持续发展方面表现领先？中国国际经济交流中心联合美国哥伦比亚大学地球研究院的最新排名显示，2022年排名前十位的城市分别是杭州、南宁、珠海、无锡、北京、青岛、上海、广州、长沙、济南。该项目自2014年起，在综合考虑经济发展、环境（包括环境资源、环境污染、环境治理）和社会民生方面的24个指标的基础上，连续七年对中国各省份以及100座大中型城市可持续发展的表现进行了评估和排名。
城市在可持续发展中的重要性
世界大多数人口居住在城市，中国的城镇化率也超过了60%。联合国预计，全球的城镇化率将在2050年将达到68％。随着城市人口的增加，城市的环境影响将进一步放大。城市只占据了全球土地面积的2%，却消耗了世界超过75%的资源，其排放也占到了总排放量的75%。在发展中国家，城市人均碳排放也是农村地区的三倍。虽然很多环境、气候问题是全球化的、超越政治与地理边界，但从这些数据可以看出，环境问题的根源往往来自于地方，来自于我们居住的城市。解铃还须系铃人，城市也是解决环境、气候等可持续发展问题的关键所在。
此外，收入不均衡所带来的一系列社会问题在很大程度上也反映在城市内部的不平等上。比如中国一线城市的人均GDP可能是一座五线城市的三倍，但在一线城市内部，收入前20%人群的收入是底部20%的8-9倍。同理，教育、医疗等社会资源分配不公的问题往往在越大的城市中反映越为严重。
在环境资源的限制下，我们除了需要提高生产效率、降低不可再生资源使用率，还要在推进创新，开发清洁能源科技的同时探索更绿色、安全的替代能源。城市不仅提供了最集约的生活、生产方式，使单位资源利用率降到最低，同时也是创新的温床。在提供大量就业的基础上，促进人与人、面对面的交流是开发新思想、新技术的前置条件。总的来说，越来越多的人认识到城市是我们应对气候变化的主战场，握有达到双碳目标的金钥匙，也是实现可持续发展的关键。
可持续发展需要聚焦城市，因此城市所面临的“不可持续”问题才是我们当下最迫切需要解决的问题。这些“不可持续”问题包括城市建设对周边自然环境的破坏及过分开采，工业排放、尾气排放所带来的空气污染，医疗、教育资源的挤兑，传染病的传播，交通拥堵等。解决了这些“地方性”问题，“全球性”的可持续发展问题包括气候问题也会迎刃而解。很多时候，很多国家在全球范围内做出的节能减排贡献其实就是在解决自身国家内部的环境问题时带来的附带效益。
中国城市可持续指标的建立
管理学理论讲：“没有指标就没有管理”。政策的制定及落实通常需要配备相应的指标。在组织中，管理者需要通过制定和使用指标来衡量和监控组织的绩效，评估目标的达成状况，并根据需要采取适当的行动。我们要在2030年前碳排放达到峰值，2060年达到碳中和，便更需要具体的政策指引及指标。制定城市可持续发展指标是评估政策和机构绩效的重要依据，可以为城市管理者和政策制定者提供关于城市可持续发展方面的实际数据和指引。同时，建立可持续城市的排名可以促进公众参与度、提高公众认知，增加认同感。
在指标体系的建立上，课题组将可持续发展分为五大类：经济发展、社会民生、资源环境、消耗排放、环境治理，下辖24个指标，包括我们熟知的人均GDP、三产增加值、城镇失业率等常规经济指标，以及广大城市居民关心的房价、教育、卫生、交通拥堵等相关民生指标。在2021年，经过广泛的专家论证，课题组对指标体系进行了一些调整。比如，经历了近三年的抵抗新冠肺炎疫情之后，各大城市的医疗卫生资源供给能力对于城市的长期、稳定发展显得愈发重要，成为了城市治理的核心组成部分。因此，课题组在社会民生方面添加了“每千人医疗卫生机构床位数”的考核指标。另外，随着第七次全国人口普查数据的公布，中国人口结构问题发生了重大变化，越发引人关注。自建国以来，全国总人口出现了第一次年度下降。过低的出生率必然影响城市未来劳动力人口以及人力资本存量。因此，为了反映青年人口对城市发展活力和后劲的重要性，课题组在社会民生指标中还增加了“0-14岁常住人口占比”。另外在社会民生方面，我们还用“中小学师生人数比”替换了“财政性教育支出占GDP比重”。前者作为“产出”指标，比教育支出这类的“投入”指标更能反映城市基础教育规模以及人力资源利用效率。在资源环境方面，由于近两年各地、市公布的“空气质量指数优良天数”不尽全面，在考核空气质量状况时，课题组选择使用了生态环境部公布的城市空气质量状况月报，用“年均AQI指数”替换了“优良天数”，借此更加精确地反映各城市空气质量现状。
2022年中国100座大、中型城市可持续发展表现
2022年的排名显示，作为中国经济最发达地区，北京、长江三角洲、珠江三角洲城市群及东部沿海城市的可持发展排名依然比较靠前。在经济发展方面，中国东部地区城市表现依旧最佳，长三角、珠三角地区部分城市的经济发展水平在全国排名靠前。然而，在社会民生保障方面领先的城市则分布广泛，大部分位于内陆。除济南以外，其它在社会民生领域表现较好的城市均位于经济发展排名的前十位之外。这一反差也反映了经济发展与社会民生发展的不同步。其实，除了个别城市，大多数城市的发展依然是不均衡的。比如排名靠前的无锡，人均GDP和城镇失业率分别排在第二和第四位，但其老龄化程度排在第84位。北京、上海等城市的经济指标通常比较靠前，但社会指标包括交通拥堵程度、生活成本、人口老龄化通常在全国倒数。
2022年资源环境发展较好的城市依然集中在广东、贵州等南部省份。这些城市自然资源丰富，生态环境良好，人均城市绿地面积和城市空气质量较高。2022年排名中节能减排效率领先城市和上年相比大致相同。消耗、排放指标表现突出的城市多集中在一、二线城市。因为在人口众多、经济活动频繁及人均资源稀缺的压力下，这些城市更加重视资源的高效利用以及消耗排放的降低。近年来环境治理领先的城市均是以自然环境较好的地区和中部治理投入较多的城市为主。碳达峰、碳中和国家战略的推进, 势必推动城市转型升级，越来越多的城市会尝试探索如何建设资源节约型和环境友好型城市。
此外，我们还发现可持续发展程度与经济发展的联系依然巨大，比如可持续发展的总体排名与人均GDP水平的关联度很高。作为发展中国家，经济的持续增长对于就业、民生依然十分重要。可持续发展不是要摒弃GDP的增长，而是提倡一个多元化的发展模式。就像人们对于美好生活的定义也是多元的。以前选择一家餐厅用餐可能仅仅因为其饭菜可口，但现在越来越多的人们考虑的是就餐的整体体验，在乎味道的同时，还在意餐厅的环境、装潢、服务以及食材、外观、价格、交通是否便利等多个方面。在国家整体物质生活水平提高之后，选择变得更丰富了，对于下一步发展的需求自然也变得更加多元化了。这也要求我们在兼顾发展的同时，更加重视财富的合理分配以及对自然资源的保护。
可持续发展是一场马拉松，不是百米冲刺
该排名得到社会各界的关注与支持，依赖于其科学的设计，其建立过程也彰显了我们对于可持续发展内涵的理解。由于单位及维度的不同，通常一项排名、指数的建立需要对单项指标进行标准化处理。常规的标准化处理容易受到极端数值的影响。换言之，百城中如果有一座城市空气质量远高于其它所有城市，那么跟这座城市相比，其它城市的空气质量都会显得很差，这也会降低后面这些城市在空气质量方面的辨识度。另外，城市在自然资源、地理位置和发展阶段等方面是不同的。尤其对于发展中国家的城市而言，城市之间的发展不平衡很常见。例如，沿海城市由于对外贸易的影响比内陆城市发展更快。如果一座城市在某个维度的极端表现是由其地理环境等自然禀赋所造成的，那么政策上的发力也是很难赶超先天因素所带来的差距。作为一个动态的评估及排名系统，我们希望可以淡化自然禀赋所带来的固化影响，体现有力的可持续发展政策可能给城市带来的改善。因此，在建立指标过程中，我们使用了单项指标的排名进行标准化处理。这样的方法大大降低了个别指标极端表现的影响，也降低了那些政策根本改变不了的、“先天性不足”的指标对城市的影响。
此外，在设置权重的过程中，课题组摒弃了平均加权的传统做法。我们的体系赋予逐年排名变化较小的指标更高的权重。例如人均GDP这一指标，城市间的差距相对固定，城市想要提高经济发展水平通常需要付出大量及长久的努力，并非一朝一夕、出台一个政策可以做到。这一特征与我们对可持续发展的理解相契合。可持续发展需要持之以恒的政策支持而不是短期的行政干预。类似于马拉松比赛，每位选手完成时间的差距相对较大。想要名次更进一步，则需要付出巨大的努力与时间。
相反，逐年排名变化较大的指标其赋予的权重较小。排名变化大通常是因为各城市间差别不大所导致的，也就是说一点进步或退步都可能改变自身排名同时影响其它城市排名。比如在2020年，大多数城市的GDP增长率都处在2.5% - 4.5%之间，一座城市0.1个百分点的进步就可能导致它在该指标的排名大幅度变化。同理，几乎所有城市的家庭垃圾无害化处理率都处于85%到95%之间，极小的变化都会带来排名上极大的波动。正因为此，这些指标的城市排名逐年看比较无序，排名的波动反映的是突发事件、政策等带来的短期影响，并非是长期政策驱动所带来的可持续绩效改善。因此，当指标的排名是基于很小的差异时，其参考价值会大打折扣。类似于短跑比赛中，选手的最终名次往往取决于微小的时间差异，有时需要慢动作重放才能观测得到。尽管这些差异对于赛道上的运动员来说可能决定了最终的名次，但对于借此评定人类身体条件、进化水平、运动能力等则没有参考价值。一次百米冲刺的结果大概率下一次比赛会被全部打乱，是不可持续的。
对更稳定的指标赋予更高的权重这一做法还提高了数据的可靠性。单项指标排名波动很大可能是由于数据错误造成的。在这些情况下，赋予“不稳定”指标较低的权重还可以有效降低在数据收集、报告和编写过程中出现的错误对整体系统的影响。
推进可持续发展的进程需要一套科学、动态的评价体系。这套体系在涵盖多元化发展指标的同时还需平衡个体的差异，促进城市在接下来的发展中找到自己独特的定位。
（作者郭栋系美国哥伦比亚大学可持续管理学教授、可持续发展政策与管理研究中心副主任，近期与史蒂文·科恩（Steven Cohen）合著可持续城市一书由中信出版集团在中国翻译出版。文章仅代表作者观点。）
