《中国经济周刊》 记者 谢玮丨北京报道
人口状况是一个国家最基本、最重要的国情。2023年1月，国家统计局公布人口数据显示，2022年末我国人口141175万人，相较上年末减少85万人。
在中国经济转型升级的关键期，人口趋势变化也深刻地影响着中国经济的走势。中国经济面临哪些增长的挑战与机遇？
直面焦点问题，CF40学术委员会主席、中国社科院国家高端智库首席专家蔡昉接受《中国经济周刊》记者专访表示，人口老龄化对经济社会的影响既有挑战和冲击，也有赢得改革红利的机遇。
他建议从大幅提升人力资本、加快户籍制度改革、基本公共服务均等化等方面推进改革，赢得改革红利。
正式跨入“深度老龄化”社会
伴随着人口趋势变化，中国预计将于2035年前后从当下中度老龄化社会步入重度老龄化社会。双重趋势的叠加之下，社会有必要对这些风险加以识别，以形成清晰的认知和前瞻性的应对准备。
“新生儿太少了，从统计上看，很显然高龄老年人占人口的比重高。”蔡昉向《中国经济周刊》记者表示。
他直言，中国经历了两个重要的人口转折点。一是2011年，中国15～59岁的劳动人口达到峰值，并从此开始下降；二是2021年，我国65岁及以上人口占总人口比重首次超过14%，正式跨入“深度老龄化”社会，2022年末这一比重达到14.9%。这两个转折的直接结果都是加快了老龄化。
不过，中国更深老龄化存在两个特殊性：
第一个特殊性是“未富先老”。这可能比“人口多、底子薄”更加准确刻画反映出中国人口现状。随着国家变得越来越富裕，人口要经历“增长—停滞—负增长”的过程，老龄化程度不断提高是经济社会发展的一般规律。
与世界其他国家相比，中国人口年龄结构更像橄榄形，而世界其他地区大体更像金字塔形。中国人均GDP在2021年、2022年均超过了12000美元，位于中等收入国家和高收入国家的临界点。目前，世界人均GDP水平也大体为12000美元，我国与其他地区富裕程度相同，但老龄化程度高得多，呈现“未富先老”的特征。因此进行政策讨论时要牢记这个特殊性。
第二个特殊性是“不期而至”。蔡昉介绍，根据联合国此前预测，中国人口将在2030年到达峰值，然后转入负增长。2020年我国发布的人口普查数据显示，我国生育率只有1.3，从1992年开始我国生育率降到2.1的更替水平之下。在中国公布数据以后，联合国根据新数据更新了预测。与最新预测相比，中国统计数据显示的实际人口峰值和负增长均提前到来。不期而至减少了我国未雨绸缪的政策准备时间。
“这无涉‘好’‘坏’判断。没必要选边站队，悲观派、乐观派都不重要。既然老龄化是必然过程，总体上也属水到渠成，因此既不需要悲观，也不能忽视它的含义。”蔡昉直言。
蔡昉分析指出，人口老龄化将从供给侧和需求侧影响经济增长。具体而言，在供给侧体现为劳动力短缺、人力资本改善放缓、投资回报率和生产率增长速度下降，最终降低经济潜在增速；在需求侧体现为长期对消费产生常态性制约。在社会领域，会提高老年人口抚养比，或将导致现收现付制的养老和医疗保险难以为继，同时也会增加高龄老年人的数量。
对于人口老龄化带来的种种问题，蔡昉认为，可以通过政策调整、制度建设来应对，从而赢得改革红利。
分好蛋糕才能做大蛋糕
直面人口老龄化带来的机遇和挑战，解决我国应对人口老龄化中存在的问题短板，从顶层设计和工作部署上来看，关键着力点在哪些方面？
在蔡昉看来，改革和政策调整着力点可以放在三个方面：一是通过延长义务教育年限来提高人力资本；二是通过户籍制度改革，把滞留在农业中的劳动力顺畅转移出来；三是通过政府基本公共服务均等化，改善收入分配尤其是再分配。
其一，人口数量不足可以用质量来补充，人力资本永远是最重要的，任何经济学家在做经济增长核算的时候，都不会得出人力资本对经济增长贡献为负或者不显著的结果。因此，必须提高人力资本。经济学家通常用受教育年限来衡量人力资本。
由于中国面临“未富先老”这一独特挑战，人力资本不足也表现出一定的特殊性，目前在中国劳动年龄人口中，年龄越大受教育水平越低。在美国和日本，20多岁人口的受教育年限与60多岁人口的受教育年限基本没有什么差异，因为这些国家教育水平的提高有足够长的历史，以至于每一个人口队列和每一代人之间，都有大体相同的受教育程度。而中国从最高点开始，年龄每提高一岁，人口的受教育程度都会相应降低，到60多岁的时候，人力资本禀赋就非常低了。
“这也成为渐进式延迟退休的实施难点所在，缺乏人力资本的支撑。并不是说临近退休年龄的劳动者，不愿意面对新的就业挑战，而是他们的受教育年限、对于劳动力市场的适应能力、职业再培训接受能力相对较弱，因此容易处于劳动力市场比较脆弱的位置。”蔡昉直言，也因此，实施渐进式延迟退休，需要直面这些问题，而不是硬性地调整法定退休年龄。
在他看来，下一步提高人力资本，应该着眼于挖掘高龄劳动者的潜力，同时着眼于创造一个更好的外部环境，以提高老年人口的劳动参与率，发挥它的人力资源优势。
其二，中国还有大量劳动力滞留在农业中，通过户籍制度改革等措施，能将这部分劳动力更顺畅地转移出来，大幅度增加非农产业的劳动力供给。
“未富先老”也意味着潜在的机遇，蔡昉直言，“先老”趋势可能难以改变，但重新配置资源的潜力还没有用尽，通过深化改革还可以挖掘人口红利。
蔡昉表示，当我们谈论人口劣势的时候，是从劳动年龄人口看，我国劳动力供给是负增长，也无法像某些国家一样通过移民解决问题。但从结构上来看，我们还有很大潜力。举例而言，美国是富裕国家，各方面技术水平、经济结构符合发达国家的特征。其劳动力结构的一个典型特征是，农业中的劳动力占所有就业比重为1%，而我国这一数据为23%。如果从现在开始转移剩余劳动力，这意味着我国的最大潜力可以转移20个百分点的劳动力。对人口庞大的中国来说，1个百分点就是800多万，10个百分点的劳动力数量甚至超过部分国家的全部劳动力存量。
因此，蔡昉认为，通过结构调整，可以稳定地提供非农产业的劳动力，刺激劳动力继续流动带来资源重新配置，提高资源配置效率，这是供给侧能增加的潜在经济增长。
其三，通过政府基本公共服务均等化，改善收入分配尤其是再分配也是应对挑战的关键之举。
“当老龄化程度提高之后，财政的负担会重一些，主要表现为支出的增加，这是发展阶段的应有之义。”蔡昉认为，因此财政应当更多支持公共支出，特别从“七个有所”（幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶）入手，通过政府基本公共服务保障来实现再分配。
“这实际上是一个分好蛋糕的重要组成部分。分好蛋糕是继续做大蛋糕的条件，如果不去分好蛋糕，做蛋糕的能力水平会下降。”蔡昉表示，要保持合理的增长速度，保持财政的正常运行。收入方面也可以进行改革，税制更多地用于直接税。在支出方面，政府刺激投资效率并不高，还会产生挤出效应。应当把支出重点更多用于民生，随着收入分配的调整，保障居民的消费意愿和能力，以实现潜在增长率。
鼓励多渠道获取养老金
在深度老龄化大趋势下，当下具有现收现付性质的养老保险、医疗保险体系又将面临怎样的挑战？个人又当如何应对？
“看上去‘未富先老’，横向比较起来有时间差。‘先老’趋势可能难改，但‘未富’可以变成‘已富’。”蔡昉说道，关键是在世界水平中仍保持较快的增长速度，以4%～5%的增长速度先富起来，“我们也具备这个条件”。
他亦表示，当然，在深度老龄化大趋势下，比较直接的冲击是会带来如何养老的问题，财务上养老由谁支付的问题，老年人在生活中由谁照料、精神上如何慰藉等问题。“比如，目前老年人口的抚养比在不断提高，预计2022年到2035年是快速提高期，人口抚养比的变化会使得现收现付制的养老保险、医疗保险都难以为继。”
蔡昉向记者分析指出，针对养老保障体系建设，我国很早就确立了“三支柱”的原则。第一支柱是现收现付性质的基本养老保险。过去基本养老保险局限于行政事业单位和企业职工，后来纳入了城乡居民，虽然给付水平有差距，但解决了“有没有”这一关键问题。第二支柱是企业年金，但从经济学角度看，企业年金具有累退性。这意味着，越是具有稳定工资、高工资，正规就业甚至是具有垄断性质的企业，越可能享受这一福利。当然应当鼓励民众多渠道获取养老金，但这并非公共政策的关键。第三支柱的个人养老金，从去年开始实现了实质性的推进，但是具有一定的累退性。
目前，发展养老保险第二、三支柱的逻辑是随着人口抚养比提高，现收现付性质的基本养老保险收支缺口增大，因此需要另外两支柱的支撑。不过，蔡昉表示：“从兜底、保障的意义上看，第一支柱基本养老保险具有定海神针的作用，优先发展的重点还是基本养老保险，解决其可持续问题。最好是能够实现低水平、全覆盖，具有普惠性质的社会保障。”
他直言，具体而言，企业职工基本养老保险过去十几年都在增长，年年都在提高。相比而言，城乡居民养老保险平均水平较低，平均水平约为每月100多元，年额度约为2000多元，领这部分养老保险金的是所谓的“大多数”，占比超过50%。他建议，可以将这两部分考虑合并，建立形成类似“国民年金”，提高基本保险的普惠性和全覆盖水平，保证人的基本需求，实现社会政策托底。
（本文刊发于《中国经济周刊》2023年第9期）
2023年第9期《中国经济周刊》封面
