刘远举（上海金融与法律研究院研究员）
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地方政府转让特许经营权的初衷之一，是为了将未来的资金流变现缓解财政压力。但不少地方政府借此通过城投公司等投融资平台企业开展融资，反而衍生出地方债务风险。
近日有南宁网友吐槽，南宁路边几乎所有路段都被画成停车位，甚至连自行车和电动自行车停车都要收费。而且，道路停车费非常贵，临时停车一天最多需要缴费上百元。
这些车位几乎都归“慧泊停车”这家公司运营（“慧泊”即“智慧泊车”）。随后，媒体又曝出南宁市青秀区人民法院与南宁慧泊停车场服务有限责任公司签署《合作备忘录》，共建“执行＋智慧停车”联动协作机制。一方面，利用慧泊公司车位管理大数据分析优势，青秀区法院可实时监测已查封的车辆，有助解决执行难问题；另一方面，对“恶意”欠缴停车费等问题，法院建立快速立案通道，加快办理追缴停车费案件。
这些信息引发了舆论强烈关注。5月22日晚，南宁市政府网站发布通告称：南宁市慧泊停车场服务有限责任公司停止运营、停业整顿、接受审计，由南宁公共交通集团有限公司接管城市道路停车泊位运营管理业务。
停车位特许经营，已经是常态了。“封面新闻”记者梳理发现，2022年以来，出让公共停车位特许经营权，在全国范围内已掀起一股“热潮”。四川省内，达州高新区、达州主城区和南充嘉陵区等地都曾实施公共停车位经营权拍卖；四川省外，浙江湖州以及陕西多地也转让过公共停车位特许经营权。（就在本文成稿之际，又爆出南充仪陇县将拍卖县城9963个停车位25年特许经营权的新闻。）
不只是公共停车场，不少地区还公开拍卖学校食堂、公交线路、共享单车等特许经营权。
四川阆中市把公办学校、行政机关、事业单位、国资公司未来30年的食堂食材配送，当作特许经营权卖了；都江堰卖了500个货运汽车在城区里的行驶权；乐山把乐山大佛景区摆摊、观光车30年经营权，一次性拍了17亿；贵州榕江县卖了殡仪馆20年经营权；河北香河县、四川什邡市、重庆南川区等地，陆续出让区域范围内的停车位特许经营权，时长28-30年；贵州习水县5068项广告载体的20年特许经营权拍出1.16亿元；石家庄以1.89亿天价拍出了10万辆共享单车3年的特许经营权。
“政府特许经营”是指政府采用竞争投标方式依法授权中国境内外法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。该类特许经营涉及我国境内能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等关乎国计民生的重点领域。
特许经营权拍卖把公共的资源变现，增加本级财政收入，增加居民公共开支的来源，某种意义上是好事。
但是，拍卖公共资源的本质，是把使用资源的成本传递给资源的使用者（谁使用谁付费）。公共资源（设施）本来就是老百姓交税建造的，使用公共资源再次收费，就形成了二次收费。并不是所有的公共资源都适用于特许经营，只有那些使用频次、人数差异较大的公共资源，为提高公共资源使用效率，防止少部分人滥用全体人民出资的设施，才能收费。
比如，高速公路收费，它是政府投资，少部分人使用，不同人群使用频次差异非常大，所以可以拍卖。汽车牌照也是这个道理。但是，城市普通道路，人们走路、散步、遛狗、骑自己买的自行车，使用人数众多，人人都要用，频次高，就不适合拍卖，搞特许经营。
不适合进行拍卖的公共资源，拍卖后会存在一系列问题。
首先，特许经营，向使用者收费，本质上就是加税，过重的实际税负，会阻碍经济活动。其次，不适合拍卖的公共资源拍卖，本质上是拍卖一种保护权。它使得市场成为一种排他的环境，会反向绑定政府。企业一旦付钱购买，政府就在某种程度上负有对企业的义务，经营与权力结合起来，导致服务缩水、变相涨价、捆绑消费等侵害消费者权益的问题发生。甚至像南宁法院那样，提供“额外服务”。
这都是对营商环境竭泽而渔，会加速一个城市的衰落。
更重要的是，这种特许经营往往连着金融化与金融风险。当它通过特许经营权抵押贷款，就把风险扩散到了金融领域。
本质上，银行有一套防范风险的办法，对于特许经营权的质押，也是要审核的。由于政府特许经营权的特殊性质，出质人拟将特许经营权用于质押时，需要经过政府有权管理部门的同意。银行要审查出质人是否能够提供政府有权管理部门同意质押的文件、批复等书面材料。还有政府相关部门的特许经营批文、《特许经营协议》、批准收费的文件等资料。最后，当然是特许经营的收益来源，特许经营情况、应收账款相关情况，以及对应收账款进行专户管理。
一项特许经营能抵押贷款，流程上都是没有问题的。但是，特许经营的收益，其实是存在不确定性的。
比如南宁的停车问题，停车费贵，会使得车主冒险停在禁停区。这就需要执法跟上，但执法是有成本的，首先是人员成本。那么，当大家都乱停时，人员成本会不会大于收益呢？除了人员成本，还有政治成本，经常发生车主与执法人员的争执，执法机构压力大了，就会睁一只眼闭一只眼，钱就收不上来。舆情层面的压力还会造成根本无法达成最初的目标，钱收不上来。
而且，慧泊停车这类企业，并不是处于竞争中的民营企业，效率是非常低的。所以，收着高昂停车费的同时，慧泊停车仍然是亏损的。慧泊停车母公司南宁轨道交通集团2022年财报显示，截至2022年12月31日，慧泊停车的净资产为4.95亿元，2022年净亏损1207.9万元。与此同时，慧泊从南宁多家政府单位手中购买的车位，耗资25亿元，其中20亿元为银行贷款。20亿元银行贷款年利息约为8900万元。
地方政府转让特许经营权的初衷之一，是为了将未来的资金流变现缓解财政压力。但不少地方政府借此通过城投公司等投融资平台企业开展融资，反而衍生出地方债务风险。
特许经营的期限现在都很长，所以，特许经营质押，本质上是一个城市公共资源的长期估价，说到底，就是城市的未来。但放在二十年、三十年这个时间尺度上，很多中小城市的未来存在很大的不确定性。
现在的网红城市淄博，现代工业历史已有100多年，以重工业见长，化工、建陶、医药、纺织等传统产业曾是淄博的立市之本，传统产业在淄博经济总量中的占比一度高达70%。但现在的定位成了“全国唯一涵盖资源枯竭城市、独立工矿区、老工业基地三种类型的城市”。三十年前、二十年前，谁能预料到这个情况呢？
2019年3月31日，国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，第一次提到了“收缩型城市”，并明确要求收缩型中小城市要瘦身强体、严控增量、盘活存量。实际上，正是那些处于收缩、衰落之中，财政收入枯竭的城市，才更看重特许经营权拍卖。这些拍卖的、质押的特许经营权的未来，存在很大风险。
这些情况，银行不知道吗？当然都知道。甚至连拍下经营权的人都知道其中风险。实际上，正是因为能拿到银行的钱，他们才拍下特许经营权。
一般而言，有政府担保的国有企业，地方城投信贷风险很小，更重要的是，在地方政府的影响下，如果银行严格按评估出来的实际风险水平拒绝发放贷款，银行地方管理人员的个体前途等利益会面临潜在的阴影。毕竟，出现了坏账，风险并不是银行个体全部承担的。对于他们而言，拒绝发放贷款的风险，很可能大于贷出去的风险。在个人利益的影响下，通过产权虚置的银行系统，大量潜伏着风险的信贷资金流向国企、地方融资平台。
这才是地方拍卖各种经营权背后的真问题。
