重启良机？电力危机下的密松水电站 @GDYT《智本青析》2023

【封面图】 (图源@东盟法律生活)

撰稿｜刘嘉雅，《智本青析》实习评论员，就读于西华师范大学政治与行政学院；

初审｜武子渝，《智本青析》实习评论员，就读于四川外国语大学国际关系学院；

二审｜周帝言，大外交智库（GDYT）助理研究员，就读于山东大学东北亚学院；

终审｜吴翔，大外交智库（GDYT）研究员、《智本青析》编辑部执行主编。

“缅甸克钦邦首府密支那北边约38公里处是一个工程项目部，大门周围已经长满荒草。在施工区域经常能看到修了一半的道路和建造过半的房屋，由于无人看管，水泥地面的裂缝中已经长出了一人多高的杂草。在中资企业负责修建的跨伊江大桥前面，桥体仅仅完成了一半，几个巨大的混凝土桥墩上已经暴露出锈迹斑斑的钢筋和横梁。”这是人民日报记者在2014年走访被停工搁置的密松水电站项目部看到的情景。从2011年缅甸总统吴登盛突然致函缅甸下议院，宣布在其任期内暂时搁置密松水电项目至今，密松水电站项目已经搁置12年，为中资企业中国电气投资公司带来了巨额损失，也严重损害了缅甸人民的福祉。

一、密松水电站项目是什么？

在缅甸克钦邦境内，伊洛瓦底江上游，缅甸于2006年在第三届中国-东盟投资峰会上，邀请中国电气投资集团和缅第一电力部及缅亚洲世界公司共同投资开发密松水电站，这是缅甸伊洛瓦底江上游干流流域的第一座梯级电站。自2009年12月正式开工建设后，本定于2017年竣工，但是2011年缅甸总统吴登盛突然“以尊重人民意愿”为由宣布在其任期内暂时搁置密松水电站项目，至今仍没有恢复重建的迹象。

(图源@中国能源报)

按照工程的实地勘探和设计来看，密松的总装机容量有600万千瓦，平均每年可以为缅甸提供308亿度电，不仅能够缓解缅甸当前的电力危机，满足国内人民生产生活的需求，还可以将多余的电量远销海外，增加缅甸的收入。实际上，密松水电站正是为了应对缅甸面临的极端缺电局面并考虑到缅甸发展水电优越的区位条件才提出建设的。密松大坝建设计划最早在1952年就被缅甸政府提出，从上世纪六七十年代开始，包括日本关西公司等多家企业曾先后到密松进行考察，其中日本公司还在2002年向缅甸政府第一电力部提交了密松初步开发规划。

但是出于技术、资金、市场、域外干预等因素，都无法继续实施，直到2006年才重新提上日程。此时缅甸的发电量仅仅相当于泰国的十五分之一，人均电力是泰国的十二分之一。因此，无论是出于改善民生、保障群众生活的考量，还是助力国家长远的工业发展，提升自身在国际市场的竞争力，缅甸都要改变国内极端缺电的现状，建设密松水电站是一项正确的决策。如果项目建成，密松水电站将成为世界第15大水电站，可被称为“海外三峡”。

二、密松水电站为什么会被搁置？

密松水电站的建成无疑将极大地改善缅甸缺电的困境，在建设的过程中可以为当地居民提供数万个就业岗位，除了对缅免费供电，输往海外的电量将成为缅甸的收入来源，并且在水电站建成运营50年后，工程承办企业将把水电站无偿移交给缅甸政府。明明将为缅甸带来诸般利好，该项目为什么在2011年被搁置下来？

（一）缅甸各界的认知偏差

公布这一决策的吴登盛总统理由是：“缅甸政府是民选政府，必须尊重人民意愿”。缅甸各界对密松项目的认知存在偏差，部分人不了解水电站的建设运行，认为在缅甸母亲河一样的伊洛瓦底江建造水电站会破坏当地的自然和人文景观，甚至存在溃坝的风险危及当地人的生命财产安全。实际上相比起许多传统发电方式，水电是公认的清洁且廉价的能源，凭借中国企业现有的建设技术和运营经验，溃坝的可能性几乎为零。虽然这部分反对人士并不能算多数，但由于缅甸河流网、克钦发展网络组织等一些在缅甸影响力较大的非政府组织的发声，导致民众跟风，反对密松水电站形成了普遍的舆论。

这些反对项目建设的非政府组织指出密松水电站将90％的电量输送回中国，挑起缅甸群众的民主主义情绪，似乎呼应了西方“中国掠夺缅甸资源”的谴责。然而缅甸当时的市场需求根本无法完全消耗密松水电站的电量，根据中方与缅甸政府签署的协议，留在缅甸10%的电量免费，同时供电缅甸优先，如果未来缅甸市场需求增加，密松水电站还可能100%向缅甸输电。但是一些不了解情况的非政府组织煽动舆论，在其中起到极坏的影响。

缅甸前总统吴登盛(图源@缅华网)

（二）国内外政治势力的压力

除了民众的认知，国内外政治势力施予缅甸政府的压力可能才是搁置密松项目的主因。2010年缅甸举行大选，吴登盛当选总统，标志着民选政府上台，西方世界多年来对缅甸民主化的促进终于有了实质性进展。在过去军政府掌权的时间里，西方国家对缅甸进行了全面的经济制裁，并且逐渐扩大到缅甸内政、外交领域。美国不仅在1997年4月和1999年12月连续两次加大了对缅甸的经济制裁力度，而且向流亡国外的缅甸民主人士提供了1000万美元的政治活动经费。

同时公开批评其他国家实行的对缅友好政策，尤其是对缅甸的经济援助行为。西方国家一系列的制裁将缅甸推向了中国，使得缅甸采取了“一边倒向中国的外交战略”，中缅关系进入了快速发展的阶段。根据中国统计年鉴数据，中缅贸易额在2002年达到8.67亿美元；2003年两国贸易额突破10亿美元大关，达到10.79亿美元；2004年又达到了11.45亿美元。缅甸经济十分依赖中国，再加上长期的对华友好往来，一度被西方报道成“中国的卫星国”。

民选政府上台后，一方面，这是在西方民主国家多年来致力于缅甸民主化改革取得的成果，改善了缅甸的国际形象，政策制定上或多或少会有迎合西方的倾向；另一方面，缅甸也想奉行大国平衡的政策，发展同西方的外交关系，减轻对中国的过分依赖，改变“中国卫星国”的形象，因此密松水电站建设的停摆既有西方民主的压力，也有缅甸政府加强自主的选择。就缅甸国内政治而言，民选政府要显现出自己同前任军政府的不同，所以叫停密松项目恰恰就代表了新政府对独裁军政府时期决策的态度，显示民选政府尊重民意的选择。

被缅甸军政府软禁多年的民主运动领导人昂山素季 (图源@缅甸中文网)

三、密松水电站会重启建设吗？

密松项目停摆已有12年，如果当初按照原计划在2017年顺利建成，现在的缅甸应该不会面临如此严重的电力短缺。长年来，中方并未放弃重启密松水电站项目的努力，2014年，中电投曾邀请缅甸当地官员和媒体代表前往项目现场视察，还邀请多家缅甸当地媒体和海外媒体到工程现场拍摄采访。关于伊洛瓦底江水电开发的问题，中电投还曾出版过中、缅、英三种语言版本的书籍答复公众。但是由于密松水电项目涉及克钦邦地方政党、武装力量、宗教群体，还有海外势力和在缅的非政府组织多方复杂的利益，缅甸民选政府经历了2016年和2020年两次大选后，都未能在长期执政中找出一个合理的解决方案，在重启和放弃的天秤两边摇摆不定。

2021年缅甸军队发动政变，重新夺取了政权，让这个国家再次猛烈地闯入国际视野。于是再一次，以美国为首的西方国家对缅甸发动了持续制裁，2022年5月在华盛顿特区举行的美国-东盟峰会上，除了菲律宾因为总统换届未能参加，只有缅甸军政府没有获得邀请。政变两年来，缅甸面临着严峻的国际形势，在疫情和经济制裁下，缅甸经济深受影响。根据世界银行统计，缅甸2022年经济增长率为3％，远低于2021年政变前的水平。因为军事政变和后续的外国制裁，很多发电厂运营商陷入了困境，不得已取消了众多计划投资。2022年3月，缅甸全国范围内实行停电时间表，4月之后，电力短缺情况进一步恶化，使缅甸普通家庭和企业陷入到更深的停电绝望之中。超过三分之二的农村人口需要依赖蜡烛、煤油和电池生活，很多缅甸本土企业只能用柴油发电机维持工厂的日常运转。

极度缺电的现状和缅甸政局不稳的双重压力，进一步恶化了当地的营商环境，打击外国投资者的信心。据缅甸中文网报道，今年1月26日，在缅韩国商会成员前往缅甸工商联合总会总部，同主席吴艾温及相关负责人进行了见面交流。在会面中，韩国商人对缅甸当局提出希望获得帮助的情况就包括了供电问题。在缅甸的各界人士都因为缺乏电力苦不堪言，现实的倒逼让缅甸舆论界对中国支持的密松水电站项目有所重视，可能会出现多数民意赞成重启的现象。

如果说2011年搁置密松水电站建设是因为民选政府上台后，缅甸国际环境有所改善，为了发展同西方的伙伴关系有意地拉开与中国的距离，那么政变之后军政府再次领导缅甸，正面临同1988年上台执政时相似的国际形势，需要更多来自中国的支持。除此之外，缅甸军政府仍然要应对政权合法性的争议。如果缅甸国内经济持续恶化，人民的生活需要长期得不到满足，对政府当局的不满情绪愈加累积，会成为对现政权极大的隐患。由全国民盟领导的民选政府下令停止的密松项目正是在军政府时期开启，如果再由军政府下令重启也很合情理。

在缅韩国商会成员与缅甸工商联合总会负责人交流 (图源@缅甸中文网)

虽然说存在重启的可能，但是形势不能谈得上十分乐观，一些激进的组织仍然在不遗余力地抹黑密松项目。“缅甸正义”的发言人Yadanar Maung向媒体表示：“缅甸人民团结一致反对军政府，并清楚地表明了对密松大坝的持续反对，这危及伊洛瓦底江的整个生态系统”“密松大坝一再成为暴力冲突的根源，必须永久取消。”军政府也会担心贸然重启密松项目会激发反对舆论的蝴蝶效应，让本就遭受反对和质疑的政权更失民心。

综上所述，在持续的电力危机下，缅甸对密松水电站发电的需要已经非常迫切，作为军政府时期开工建设的工程在军政府时期重启似乎是顺当的选择。对于发电站这样造福民生的基础设施，从来就需要在信息公开透明的前提下，由专家进行评估并提出专业意见后再做决策。但是密松水电站建设已经是一个政治问题，重启建设需要考虑民意基础，平衡多方错综复杂的利益，防范域外势力的干预以及保证各级负责人员廉洁奉公等问题，都考验着当局者的政治智慧。缅甸军政府仍然面临着执政合法性的问题，发展经济才能从根本上巩固执政地位，需要他们增强做出清晰、智慧决策的能力。

参考文献

[1]《人民日报记者探访停工后的缅甸密松水电站：中缅两败俱伤》，观察者网，2023年1月30日，https://www.guancha.cn/Neighbors/2014_01_06_197706.shtml

[2]陈建山：《冷战后印缅关系研究》，暨南大学出版社2018年版，第140页。

[3]李晨阳：《缅甸密松电站仍难重启的原因》，载《世界知识》，2019年第4期，第73页。

[4]《密松水电站：被缅甸单方搁置的百亿工程》，东盟法律生活，2023年1月30日，https://mp.weixin.qq.com/s/4VAtS_8BKenJqe6kxHLTpA

[5]正阳：《电力危机之下，缅甸军政府拉黑中国投资者以及会否重启密松水电站？》，2023年1月30日，https://mp.weixin.qq.com/s/1SR-1S_JV6y5HmathVwtbg