关于市辖区回归原本定义将万州区开州区等重庆市远郊区改府郡研究

我国有两个城市学领域的概念，在发展的过程中，逐渐改变了该概念原本的定义，已经与原有定义有所不同了。一个是“市”这个概念，“市”最早是集市的意思，后来与“城”一起组成了“城市”概念，但目前“市”已经只是我国行政区划的一个通名，并不完全等同于“城市”了。比如直辖市、副省级市、地级市、县级市等都只是行政区划的建制市，跟城市学概念的“空间实体城市”大相径庭。

如重庆直辖市并不是城市，而是一个拥有8.23万平方公里的省级行政区。真正的城市“重庆”，是指渝中区、大渡口区、江北区、沙坪坝区、九龙坡区、南岸区、北碚区、渝北区、巴南区9个市辖区和两江新区、高新区2个功能区。所以城镇规划君何方洪一直建议将直辖市改名“都”，如北京都、上海都、天津都、重庆都；地级市通名改名“府”或“州”，如承德府、乌鲁木齐府或克拉玛依州、怀化州等。

另外一个改变了原本定义的概念是“区”，现在的区太多了，比如自治区、市辖区、县辖区、林区（神农架林区）、特区（六枝特区）、管理区（洪江管理区）、国家级新区（浦东新区）、特别行政区（澳门特别行政区）、经济特区（深圳特区）、经济技术开发区、高新区、农业园区等。而市辖区原本概念是城市中心城区里的建成区部分，是由城市政府管理的一种行政建制单位，它是一个政治、法律概念，与城区、市域等地域概念有着很大的不同。通常是指人口较为密集、商业活动频繁、政府机构和重要设施集中的区域。

然而随着我国行政区划的改革，目前的市辖区已经“变了模样”，很多“飞地区”的出现，让市辖区不再是城市的中心城区的一部分。比如重庆直辖市的市辖区万州区、开州区距离重庆市中心城区都在200公里以上，黔江区等也距离在一百多公里以上。又比如新疆地级克拉玛依市的飞地区——独山子区，跟克拉玛依市的中心城区克拉玛依区有上百公里的距离，独山子区实际上是单独的一座城市，跟附近的奎屯市和乌苏市才是一座城市。除了飞地区带来的“市辖区”概念的不同外，还有一类概念让“市辖区”原本的定义迥然不同了。那就是市辖区还包括了广大的农村地区，甚至有些市辖区包括的农村地区占整个市辖区面积的90%以上，完全背离了“市辖区”设置的初衷。

比如我国辖区面积超过10000平方公里的市辖区，新疆地级哈密市的伊州区面积高达8.1794万平方公里、黑龙江省地级黑河市爱辉区面积达1.4446万平方公里、新疆地级吐鲁番市高昌区面积1.369万平方公里、西藏地级昌都市卡若区面积达1.0652万平方公里、西藏地级林芝市巴宜区面积高达1.0237万平方公里。这几个市辖区面积比很多县和县级市都要大，而这几个市辖区里的城市建成区都很小，都是人口不足40万人的小城市，昌都、林芝、黑河、吐鲁番都是城区人口只有10万左右的微型城市。这些市辖区的绝大部分区域都是无人的沙漠、戈壁滩和山区、荒漠。

除了以上四个面积超过1万平方公里的市辖区外，还有一些市辖区的面积也很大，比如宁夏地级中卫市的沙坡头区面积高达6877平方公里，陕西省榆林市榆阳区面积达到了6797平方公里，内蒙古赤峰市松山区面积5618平方公里，广西贺州市八步区面积5526平方公里，甘肃省武威市凉州区面积5081平方公里。这几个市辖区也是农村面积超大，而城市建成区面积极小的典型。这些市辖区由于拥有很大的无人区才导致市辖区面积超大，比如宁夏中卫市的沙坡头区，很大部分土地是沙漠和戈壁滩，真正的城市建成区特别小。

城镇规划君何方洪认为，我国应该还原市辖区本来的“模样”，回归市辖区最初的定义和概念，让市辖区就是城市主城区。但是我国目前关于市辖区设置标准只对总人口、非农业人口、产值、财政收入、二三产业比重进行了规定，但却对市辖区的面积、农村面积和城市建成区面积占比进行规定。据城镇规划君何方洪了解，民政部曾经公布的《市辖区设置标准》（征求意见稿）中明确，允许直辖市和地级市设立市辖区，其中市区总人口在300万人以上的城市，平均每60万人可设立1个市辖区。最小的市辖区人口不得少于25万人，其中非农业人口不得少于10万人。对于中心城市的市辖区就业人口中从事非农业人口不得低于70%；第二三产业产值在国内生产总值中的比重达到75%以上。市辖区的国内生产总值、财政收入不得低于一年本市所有市辖区对应指标的平均水平。

因此，城镇规划君何方洪认为有必要对市辖区与中心城区距离和市辖区的城市建成区占比进行规定。

一是应该允许组团型城市，但组团型城市的郊区型市辖区的建成区距离城市主城区建成区距离不能超过10平方公里，凡是超过了这个距离的市辖区都应该考虑撤销市辖区，改为县或县级市，也就是撤区设县（县级市）。

比如湖南省衡阳市南岳区、河南省郑州市上街区、云南省昆明市东川区、新疆克拉玛依市独山子区、乌尔禾区、辽宁省阜新市清门河区、海南省三沙市南沙区、内蒙古呼伦贝市扎赉诺尔区（满洲里市托管）等远离地级市中心城区（主城区）的飞地型市辖区，应该考虑撤销市辖区设立县或县级市；重庆市下辖的超远飞地型市辖区万州区、开州区、黔江区、梁平区、武隆区等，由于直辖市不能代管地级市和县级市，不能出现“市管市”的现象，又不合适重新改为县。所以城镇规划君何方洪认为，可以考虑将重庆市的这些超远飞地型市辖区通名改为府或郡，比如万州区改为万州府或万州郡、开州区改为开州府或开州郡，梁平区改为梁平府或梁平郡，黔江区改为黔江府或黔江郡。

二是对市辖区的城市建成区占比进行明确规定，比如城市建成区必须要占市辖区面积的60%，只允许市辖区有40%的农村地区或无人区。而超过这个比例的农村区域或无人区（沙漠区、荒漠区、山区、水域）则可以考虑划给周边的县或县级市管辖，也可以考虑设立新的县或县级市来管辖这些区域，让市辖区回归城市型区域。比如哈密市伊州区除了城市建成区及1.4倍范围继续保留为伊州区范围外，剩下的广大区域可以单独设立一个三道岭县来管辖这个区域，也可以考虑分别就近划给伊吾县、巴里坤县及兵团第十三师新星市管辖。吐鲁番市高昌区除了现有吐鲁番市主城区的建成区及1.4倍区域外，其余部分都应该考虑划给鄯善县或托克逊县管理，也可以考虑涉及一个新的县（大河沿县）来管辖这些区域。