上海：“东方明珠”财政形势与特征：对中央财政净贡献高，扛起了全国财政贡献大旗

来源：粤开志恒宏观

自中国近现代工业在上海萌芽，“东方明珠”就开始领衔中国经济发展。从改革开放到加入WTO，再到如今推进中国式现代化建设，上海始终走在时代前列，是改革开放的排头兵、创新发展的先行者。追逐着历次经济增长轮动的节奏，上海确立了构建国际经济、金融、贸易、航运、科技创新“五个中心”的发展目标，搭建了人流、物流、资金流相互协同的“黄金三角”。2022年，上海市地区生产总值接近4.5万亿元，排全国第11位。同年，上海人均GDP达到17.8万元，仅次于北京排全国第2位。稳健的经济发展带动上海财政健康运行。当前，上海市财政呈现出以下特点。

第一，对中央财政净贡献高，扛起了全国财政贡献大旗。2020年，上海市对中央的财政净贡献高达8005亿元，仅次于广东，排名第二。收到中央对上海的税收返还和补助仅1119亿元，排全国倒数第四。

第二，在省（市）以下财政体制方面，上海市本级政府收入分配占比高，支出主要下沉至区级，市本级政府在财政资源分配上具有较大话语权。从收入层级来看，2021年，上海市一般公共预算收入在市本级和区级政府间的分配比例为45.4％和54.6％，市本级收入占比在直辖市中仅次于北京市。从支出层级来看，上海市支出下沉至区级，2021年上海市本级、区级一般公共预算支出占比分别为33.7％和66.3％。

第三，一般公共预算收入高，收入质量高，收入结构取决于“五个中心“的发展定位。2022年，上海市一般公共预算收入达7608.2亿元，仅次于广东、江苏与浙江，位列全国第四，在直辖市中排首位。考虑常住人口后，上海市人均一般公共预算收入高达3.07万元，排名全国第一。2022年，上海市税收收入占一般公共预算收入的比重为83.5％，全国排名第三，直辖市中仅次于北京。

第四，政府性基金收入规模高，但对土地财政依赖度不高。2022年上海的政府性基金预算收入达到4041.5亿元，位居全国第6。但是，2022年上海市土地财政依赖程度为34.7％，排全国第15位，整体土地财政依赖程度不高。

第五，在支出结构上，围绕城市主体功能区规划，上海各城区支出结构差异鲜明。黄浦区是上海市历史文化重地，承担了外滩、衡复、老城厢、人民广场的风貌保护重任，2021年城乡社区支出占比高达40％。静安区内有南京西路、苏河湾和中环两翼三大商业核心区，在商业服务业上的支出占比高于其它城区。以生态保护、生态度假、生态农林为重要发展方向的崇明区在农林水支出与节能环保支出上的占比超其他城区。此外，在普陀、杨浦、闵行、虹口、长宁、宝山等居民稠密的城区，支出向公共安全、教育方面倾斜明显。

第六，总体债务风险低，各区债务规模与结构与各区的经济发展阶段密切相关。2022年，上海市财政自给率高达81.0％，在全国31省份中排第1位，一般公共预算收入对支出的覆盖能力强。同时，上海市地方政府债务规模低、偿债压力也低，即使考虑城投平台形成的有息债务后，上海市整体偿债压力仍然不大。

从各区看，各区的发展功能、经济发展节奏差异导致了各区差异化的债务结构安排。浦东新区是上海市城市发展重要增长极，地方政府债务和融资平台有息债务均远高于其他城区。上海“集中力量办大事”式的财政安排避免了“撒胡椒面”式的重复低效投资，浦东新区乃至上海市的经济发展、产业升级更加高效。中心城区虹口、杨浦和普陀区的城市发展相对成熟，财政自给率水平相对好，但旧城改造等城市更新需求高。在债务上，这类地区体现出专项债占比高、棚户改造融资金额占比高的特征。后发地区崇明、金山和奉贤区的财政自给能力相对偏弱。与中心城区以专项债为主的结构不同，后发地区地方政府债务侧重于解决一般公共预算缺口，并为培育新的增长点储备力量，因此一般债务余额占比高。

新中国成立以来，上海始终引领中国经济发展趋势，但是近年来上海市在全国经济排名中持续下降。当前，国际竞争日益加剧、逆全球化抬头，中国经济从高速转向高质量发展，产业结构转型不断加速，正加快构建新发展格局。与政治中心不同，经济中心的发展受市场规律的支配大。如何在新时代推动上海高质量发展并再度领风气之先是其面临的重大课题。80-90年代，“三资”企业立法，中央出台了大量鼓励吸引外资的政策。以浦东新区为战略支点，上海市在发展外资总部型经济上大获成功。进入千禧年后，凭借外资企业及港口优势，上海在我国加入WTO的战略机遇中发展迅猛。1999-2009年，上海的GDP排名长期保持在全国第6位，在直辖市中排首位。上海不仅自身体量大，其发展更是辐射长三角乃至全国。但是，在2010年后，上海市正逐步被其它省市赶超，GDP排名掉落至2022年的第11位。

“十四五”期间，上海要充分发挥财政稳增长、调结构、促改革、防风险等职能，充分发挥双循环格局重要链接点的作用，积极抓住建设全国统一大市场、长三角一体化发展和高质量发展机遇，推动上海在经济增长、产业升级和体制改革中再度领先。第一，积极响应双循环战略发展方向，以长三角一体化发展为支撑，带动更广阔的全国大循环。一方面，要进一步加大制度供给，破除地方保护和区域壁垒，优化营商环境，充分发挥先行先试的带头作用。另一方面，努力实现国内制度与国际制度有效“链接”。将上海打造成为国内大循环的中心节点和国内国际双循环的战略链接。第二，牢牢把握高质量发展机遇，抢占下一代产业技术革新增长点。一方面，加大财政对国家重大科技基础设施的支持力度，推动打造张江综合性国家科学中心平台，支持上海产业技术研究院深化改革和功能升级。建立任务导向的财政经费综合预算管理制度，给予研发机构更大自主权。另一方面，继续充分发挥财政在产业发展中的导向作用，培育“硬科技”新兴产业和龙头企业，持续加大对集成电路、生物医药、人工智能等领域的投入，以专项债、政府投资基金等手段引领先进制造业集群发展。第三，发挥财政政策稳经济作用。从提高财政资金使用效率、优化财政支出结构、提升财政统筹能力等方面持续发力，为东部地区经济发展形成更多可复制、可借鉴的经验和路径，为上海市的经济运行保驾护航。

一、上海市财政体制与税源结构概况

根据《中国税务年鉴2021》《中国财政年鉴2021》《上海统计年鉴2021》分析上海市财政体制和税源结构，可以得到以下结论：

第一，上海市对中央财政贡献高，收到中央税收返还及补助少，财政净贡献居全国第2，扛起了全国财政贡献大旗。2020年，上海市对中央的财政净贡献高达8005亿元，在全国31省市中排名第2，在直辖市中排名第1。考虑常住人口因素后，上海市对中央财政的人均净贡献为3.22万元，略低于北京市的3.25万元，排全国第2位，远高全国排名第3的天津（1.27万元）。其中，在中央税收返还与补助方面，2020年，中央对上海的税收返还和转移支付仅为1119亿元，排全国倒数第4，仅占上海市当年一般公共预算总收入（包含一般公共预算收入、税收返还和补助收入、一般债务收入、结转及调入收入等）的11.4％。

第二，在省以下财政体制方面，上海市本级政府收入分配占比颇高，在财政资源分配上具有较大话语权。支出主要下沉区级并围绕上海市整体规划展开，形成了市本级政府统筹规划、区级政府具体执行的发展合力。

从收入看，上海市一般公共预算收入集权程度较高。2021年，上海市一般公共预算收入在市本级和区级政府间的分成比例为45.4％和54.6％，市本级收入占比在四直辖市中仅次于北京市。上海市收入集权程度相对较高，市本级政府在财政资源分配上具有较大话语权。其中，税收收入在市本级和区级政府间的分配比例为42.6％和57.4％。分税种来看，增值税方面市级集中税收征管企业和税收委托征管企业（包括银行、保险等金融机构、国家级要素市场以及部分特定大型企业，统称“3+特定大型企业”）缴纳的增值税收入地方部分（含免抵调增增值税）全部作为市本级财政收入。其他企业增值税地方部分（含免抵调增增值税），由市与区县按照35∶65的比例分享。相比税收收入，上海市本级政府非税收入上的分成比例更高。2021年非税收入在市本级及区级及以下政府间实际收入分配比例为61.4％和38.6％。

从支出看，上海市支出责任下沉区级，由于各城区的城市功能定位不同，支出结构存在较大差异。从支出层级来看，上海市支出下沉区级，2021年上海市本级、区级及以下一般公共预算支出占比分别为33.7％和66.3％。其中，在上海全市金融、粮油物资储备、交通运输和节能环保方面的支出中，上海市本级政府的支出占比高，分别超过了60％。在全市商业服务业、自然资源和城乡社区方面的支出中，区级政府的支出占比高，分别达到89.9％、82.9％和78.7％。同时，在上海市对主体功能区的统筹规划下，各城区支出结构也存在较大差异。外滩、衡复、老城厢、人民广场所在的黄浦区承担着上海市旧城历史风貌保护的重任，在城乡社区上支出占比高达40.0％。坐拥南京西路、苏河湾和中环两翼三大商业核心区的静安在商业服务业支出上的占比达到19.3％，远高于其他地区。以生态保护、生态度假、生态农林业为重要发展方向的崇明区在农林水与节能环保支出上的占比远高于其他地区，分别为18.0％与5.9％。普陀、杨浦、闵行、虹口、长宁、宝山等居民稠密的主城区在公共安全、教育方面的支出占比远高于其他地区。

第三，从产业结构看，上海市已完成了制造业为主向服务业为主的产业结构转换。在建设“五个中心”的发展定位下，上海市制造业、批发零售业、金融业创造税收占比高，运输业、高新科技产业创税占比显著高于其他省市。2020年，上海市第一、第二、第三产业产值占比分别为0.3％、26.6％和73.1％，创造税收占比分别为0.02％、33.88％和66.09％。国际经济、金融、贸易、航运、科技创新“五个中心”是上海市的发展定位。当前，上海市在制造业、批发零售、金融三大产业的创税能力突出，创造税收占比分别为31.1％、17.2％和16.9％，是上海市的税收收入的主要力量。同时，作为有“远东巴黎”、“购物天堂”美称的上海，大量商品在这里汇集、转口或交流。上海市在水上运输、多式联运等交通运输业上表现突出，创税能力拔全国头筹。伴随新一轮技术革命的推进，包括高端装备、生物制药、新一代信息技术、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业逐步成为产业发展新亮点。在信息传输、软件和信息技术服务业等产业上，上海市创造税收占比达到3.6％，位居全国第四。

第四，分税种来看，上海市创造税收收入主要集中在增值税、企业所得税、个人所得税、消费税和印花税五大税种。增值税是上海创造的第一大税收收入，2020年增值税贡献了上海创造税收收入的46.0％，企业所得税、个人所得税、国内消费税创税占比分别为22.4％、10.6％和6.7％。以上四大税种之外，依托上交所的证券交易市场贡献，印花税是上海创造的第五大税种，占上海市创造税收的4.9％，占比仅次于广东，排全国第二位。

第五，从微观主体来看，作为我国改革开放排头兵，上海市外资企业创税占比领跑全国，外向型经济发展是上海市一大核心竞争力。从浦东开发开放到上海自贸区的建立，上海始终是外企投资的热土和高地。2020年，上海市在册外资企业数量达9.3万家，占全国总量的14.6％，仅次于广东省，排全国第二位。截至2020年底，上海已累计引进跨国公司地区总部771家，拥有外资研发中心481家，在跨国公司总部数量和外资研发中心数量上均领跑全国。成千累万的外企为上海税收做出巨大贡献。2020年，上海市外商直接投资企业创税占比高达26.6％，排全国第一位。

二、上海财政形势：财力雄厚，财政收入质量高，财政自给率高，各城区分化明显

第一，上海市一般公共预算收入稳居全国前列。上海市经济发展增长极浦东新区领跑各区，其余15区一般公共预算收入在340亿至120亿之间，差距相对较小。2021年，上海市一般公共预算收入为7771.8亿元，仅次于广东、江苏与浙江，位列全国第四，在四个直辖市中排首位。考虑常住人口后，上海市人均一般公共预算收入高达3.1万元，排名全国第一，比排名第二的北京市高出0.4万元。

分区来看，浦东新区凭借上海市开发开放“桥头堡”的战略优势，以1173.7亿元的一般公共预算收入领跑各区。一般公共预算收入是排名第二的闵行区（331.1亿）的3.5倍，占区级收入合计金额超四分之一。浦东新区在上海现代化国际大都市建设中的地位和作用突出，是上海市工业发展、开放型经济发展的前沿地带，更是上海市财政收入的中流砥柱。除浦东新区与闵行区外，各区一般公共预算收入均在300亿元以下。静安、黄浦、松江、嘉定、青浦、奉贤和徐汇7区一般公共预算收入在200-300亿元之间。宝山、虹口、长宁、崇明、杨浦、金山和普陀7区一般公共预算收入在120-200亿元之间。收入在300亿元以下的各区差距相对较小。

第二，上海市税收收入占比高，财政收入质量高。2021年上海市税收收入占一般公共预算收入的比重为85.0％，在全国31个省份中排名第三，在直辖市中仅次于北京。分区来看，上海市各区财政收入质量大多较高。其中，排名第一的是崇明区，税收收入占一般公共预算收入比高达为94.7％。除崇明区外，浦东新区（93.3％）、嘉定区（92.3％）、闵行区（90.6％）、徐汇区（90.5％）、黄浦区（90.3％）和虹口区（90.0％）的税收收入占比均高于90％。排名最末的杨浦区税收收入占比也达到了78.0％。

第三，上海市财政自给率高，排全国首位。分区域看，由于各区在城市建设、经济发展节奏上有差异，各城区间财政自给率分化明显。2021年，上海市财政自给率高达92.2％，在全国31省份中排第1位，一般公共预算收入对支出的覆盖能力强。分区域看，上海市各城区财政自给率两级分化明显。排名最高的长宁区（104.7％）与排名最低的崇明区（43.1％）财政自给率相差超过60％。其中，长宁（104.7％）、静安（95.1％）、浦东（91.1％）、黄浦（82.8％）和闵行（82.3％）五区财政自给率在80％以上，均为上海市城市建设、经济发展相对成熟的区域。宝山（62.1％）、金山（55.1％）和崇明（43.1％）三区的财政自给率相对较低，均在65％以下，也是上海市城市建设、经济发展的重要后发力量。为了推动后发区域产业、商业经济又好又快发展，财政支出的配套能力和市本级政府财政调配能力的重要性凸显。2021年，上级政府对崇明、宝山和金山的税收返还与转移支付总额（包括税收返还、市级一般性转移支付、市级专项转移支付、中央一般性转移支付分配区和中央专项转移支付分配区）分别为207.4亿、128.6亿和119.5亿，在上海市16区中分别排第2、第4和第5位。

第四，上海市政府性基金收入总量排名靠前，区域间分化明显。2021年上海的政府性基金预算收入达到3769亿元，位居全国第8，在四直辖市中排名第一。分区域看，上海市各区政府性基金预算收入差异明显。浦东新区作为上海市产业、经济发展核心区，政府性基金收入高达774.2亿，遥遥领先于上海市其他行政区，比排名第二的静安区高出536.0亿，是排名最末的长宁区的20.8倍显。居民及商业业态富集的静安、虹口及普陀是第二梯队，2021年政府性基金收入分别为238.2亿、226.2亿和205.6亿。闵行、青浦、杨浦、松江、奉贤、黄浦、嘉定的政府性基金收入在100-200亿之间。其余各区收入均在100亿以下。

以政府性基金预算收入/（一般公共预算收入+政府性基金预算收入）来近似衡量上海各地市对土地财政的依赖程度，上海市整体土地财政依赖程度较低，但各区域差异较大。2021年上海市土地财政依赖程度为32.7％，排全国倒数第11位，在四直辖市中排名第三。分区域看，各区土地财政依赖度明显。主城区普陀（62.1％）、虹口（59.3％）、杨浦（54.4％）、静安（46.1％）土地财政依赖度高，均在45％以上。长宁区的土地财政依赖度最低，仅有19.9％。

三、上海债务形势：债务规模、偿债压力双低

第一，总体看，地方政府债务规模、偿债压力双低是上海市债务形势的最显著特征；即使考虑城投平台形成的有息债务后，上海市整体偿债压力仍然不大。2021年末，上海市地方政府显性债务余额为7356.8亿元，在全国排第22位，在直辖市中排名最末。其中，一般债务余额为3120.3亿元，专项债务余额为4236.5亿元。进一步考虑经济规模，2021年上海市负债率仅为17.0％，在全国31个省份中排倒数第3位，在直辖市中排名最末。考虑地方财力后（包括一般公共预算收入、政府性基金收入与转移支付收入），2021年上海市债务率仅为59.4％，在全国31个省份中排倒数第2位，在直辖市中排名最末，偿债压力低。同时，上海市城投平台形成的有息债务相对不大，截至2021年底，上海市城投平台形成的有息债务总额为9820.4亿元，排全国第19位，在四直辖市规模最小。以（地方政府债务余额+融资平台有息债务）/GDP衡量地方广义负债率，则2021年上海市广义负债率提高至40.2％，排名全国倒数第1位，在直辖市中排名最末，整体偿债压力仍然有限。

第二，分区看，上海各地市债务规模区域差距明显。不论是地方政府债务余额还是城投平台有息债务，上海市经济发展重要增长极浦东新区均位列第一。从地方政府显性债务看，上海市16区中，浦东新区和杨浦的地方政府债务规模排名靠前，分别为812.1亿和606.9亿。静安、黄浦、闵行、奉贤、虹口、金山、普陀和嘉定8区在第二梯队，政府债务规模分布在350亿至450亿之间。崇明、宝山、松江区、徐汇、青浦与长宁的债务规模排名靠后，均在250亿以下。其中，黄浦、杨浦、静安、虹口、普陀等中心城区的专项债占比高，均在75％以上。由专项债分项目内容来看，旧城改造和城市更新是上海市中心城区借专项债的最主要目的。从城投平台付息债务来看，上海市浦东新区的债务规模最大。截至2021年末，浦东新区城投平台有息债务余额高达3136.7亿元，一区即占上海市区级城投平台负息债务总额的61.1％。第二梯队静安、奉贤和黄浦的融资平台有息债务规模在300亿至500亿之间。其余城区城投平台有息债务规模较小，仅在百亿左右。

第三，上海市各区债务负担相对有限，由于所处城市发展阶段和定位不同，各城区债务负担成因有差异。当不考虑融资平台有息债务时，上海各区显性债务偿债压力相对有限。除崇明区外，上海市各区负债率（地方政府债务余额/GDP）均低于50％，其中，崇明、虹口、金山、杨浦、奉贤和普陀的排名靠前，负债率分别为58.5％、32.0％、31.3％、31.1％、29.5％和29.4％，为上海市显性债务负担相对偏高的六大城市。其余城区债务率低，均在17％以下，其中徐汇区最低，仅为5.0％。结合地方财力因素，杨浦、金山、普陀的债务率（地方政府债务余额/地方政府财力）也排上海市前三位。值得注意的是，崇明、虹口、金山、杨浦等区债务负担偏高的原因差异明显，且与当地发展阶段相关性大。城市发展相对成熟的中心城区虹口、杨浦和普陀区财政自给率水平相对好，但专项债占政府债务余额比高、棚户改造融资占专项债份额高，债务负担偏高的根本原因在于旧城改造等城市更新需求。发展相对滞后的崇明、金山和奉贤区财政自给能力相对偏低，财政自给率仅为43.1％、55.1％和66.4％，地方政府债务主要用于补充一般公共预算缺口。反映到债务结构中则体现为一般债余额占地方政府债务余额偏高。

进一步考虑城投平台有息负债后，上海市各区债务负担略有上升。广义负债率超过50％的有崇明（63.8％）与奉贤（53.8％）两区。其中静安、奉贤及浦东新区三区广义负债率上升明显，城投平台有息债务负担对地方政府影响大。排名最末的青浦区由于城投平台有息负债小（6.5亿），广义负债率仅为8.0％。广义债务率超过排名靠前的城区有杨浦区、浦东新区、静安区和黄浦区，广义负债率均超过150％。宝山区和青浦区的广义负债率低，均在50％以下。

附录：

1、上海市经济及产业概况（图1-图5）

2、上海市财政体制与税源结构概况（图6-图11）

3、上海市及城区一般公共预算收入情况（图12-图16）

4、上海市及城区一般公共预算支出情况（图17-图20）

5、上海市政府性基金预算情况（图21-22）

6、上海市国有资本经营预算情况（图23-图24）

7、上海市债务情况（图25-图29）

1、上海市经济及产业概况

2、上海市财政体制与税源结构概况

3、上海市及城区一般公共预算收入情况