21世纪经济报道记者雷晨 北京报道
经过多年发展，独立董事制度已经成为我国上市公司治理结构的重要一环，在促进公司规范运作、保护中小投资者合法权益、推动资本市场健康稳定发展等方面发挥了积极作用。但随着全面深化资本市场改革向纵深推进，独立董事制度定位不清晰、责权利不对等、监督手段不够、履职保障不足等制度性问题亟待解决。
近日，国务院办公厅印发《关于上市公司独立董事制度改革的意见》(下称《意见》)，为进一步优化上市公司独立董事制度指明了方向、提供了遵循，有利于充分发挥独立董事作用、提高上市公司质量、加快建设规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场。
21世纪经济报道记者注意到，本次改革根据责权利相匹配的原则，兼顾独立董事的身份属性，明确其与非独立董事承担共同而有区别的法律责任，推动设置针对独董的行政责任、民事责任和认定标准，强调过罚相当、精准追责。
对此，清华大学法学院教授汤欣在接受记者采访时表示，独立董事作为提高上市公司质量、保障中小股东合法权益的看门人，和资本市场上的其他看门人一样，需要同时做到赋予权力、明确职责、匹配激励，而且三者之间构成良性互动，才能形成行之有效的治理机制，任何一角缺位都会造成“木桶”周边的“短板”效应，拖累制度功效。
强化关键领域监督
《意见》明确了八个方面的改革任务，包括明确独立董事职责定位、优化独立董事履职方式、强化独立董事任职管理、改善独立董事选任制度、加强独立董事履职保障、严格独立董事履职情况监督管理、健全独立董事责任约束机制、完善协同高效的内外部监督体系。
关于独立董事的职责范围，即独立董事要履行好董事职责，在董事会中发挥参与决策、监督制衡、专业咨询作用，其中监督作用是上市公司独立董事制度的核心目标。
具体而言，独立董事的监督重点聚焦在公司与其控股股东、实际控制人、董事、高级管理人员之间的潜在重大利益冲突事项上，强化独立董事对关联交易、财务会计报告、董事及高级管理人员任免、薪酬等关键领域的监督作用。
在汤欣看来，《意见》准确定位独立董事的监督职能，要求其特别关注公司与其控股股东、实际控制人、董事、高级管理人员之间的潜在重大利益冲突事项，为此《意见》特别赋权，要求独立董事重点对关联交易、财务会计报告、董事及高级管理人员任免、薪酬等关键领域进行监督，促使董事会决策符合公司整体利益，尤其是保护中小股东合法权益。
同时，《意见》着眼于提升独立董事独立履职的能力，提出要完善独立董事的任职条件、提名选举、持续管理等各环节制度。
在独立性条件方面，完善独立董事任职条件，建立独立董事资格认定制度，强调独立董事不得与上市公司及其主要股东、实际控制人存在利害关系。在提名选聘方面，要求提名委员会对独立董事的任职资格进行审查，推行累积投票制选举独立董事，推动中小股东积极行权。在持续管理方面，建立独立性的定期测试和披露机制，保证其能够持续独立履职。
为了保障独立董事履职，《意见》增加独立董事区别于其他董事的履职手段，促进独立董事个人履职向依托组织履职的转变，进一步强化监督力度。
一方面，搭建独立董事有效履职平台，完善独立董事占多数的董事会审计、提名、薪酬等专门委员会机制，建立全部由独立董事参加的专门会议机制。另一方面，前移监督关口，财务会计报告及其披露等重大事项在董事会审议前应当由审计委员会事前认可，关联交易等潜在重大利益冲突事项应当由独立董事专门会议事前认可，强化关键领域监督力度。
《意见》还要求上市公司从组织、人员、资源、信息、经费等方面为独立董事履职提供必要条件，确保独立董事依法充分履职，强化对相关主体不配合、阻挠独立董事履职的监督管理，支持保险公司开展符合上市公司需要的相关责任保险业务，降低独立董事正常履职的风险。
责权利的平衡思路
权力的行使往往与责任的承担紧密相连。换言之，如果独立董事未能就监督事务勤勉尽责时，其需要承担相应的法律责任。毕竟，严格的监管与合理的责任配置，不仅是督促独立董事勤勉尽责的重要手段，也是严肃市场纪律、守住风险底线的保障。
在此前康美案一审判决中，5名涉案独立董事被判上亿元的连带赔偿责任，远超其任职期间所获薪酬。此事一度引起独立董事离职潮。各方也对独立董事的责任承担产生较大分歧。
一种声音认为，独立董事责罚过重与其定位不相符，会造成“劣币驱逐良币”，引发离职潮与选聘难。另一种声音则认为，不应该区分独立董事与非独立董事之间的责任，严格追责才能倒逼独董更好地履职。
事实上，唯有平衡独立董事责权利的关系，在归咎机制上将其特征与非独立董事相区分，才能让独立董事所需承担的法律责任与其职责相匹配，有利于更好发挥独立董事的作用，并使其建立勤勉尽责的行为预期。
那么，如何避免独立董事过罚不相当、“劣币驱逐良币”等问题？
一方面，《意见》按照责权利相匹配的原则，兼顾独立董事的董事地位和外部身份导致的信息不对称、履职依赖公司配合等特点，明确独立董事与非独立董事承担共同而有区别的责任，在董事对公司董事会决议、信息披露负有法定责任的基础上，推动针对性设置独立董事的行政责任、民事责任认定标准。结合独立董事的主观过错、在决策过程中所起的作用、了解信息的途径、为核验信息采取的措施等情况综合判断，合理认定独立董事承担民事责任的形式、比例和金额。
另一方面，《意见》要求压实独立董事履职责任，进一步规范独立董事日常履职行为，从工作时间、工作记录、兼职家数等方面规范独立董事履职。证券监督管理机构、证券交易所通过现场检查、非现场监管、自律管理等方式，加大对独立董事履职的监管力度，督促独立董事勤勉尽责。坚持“零容忍”打击证券违法违规行为，加大对独立董事不履职不尽责的责任追究力度，对独立董事不勤勉履行法定职责、损害公司或者股东合法权益的，依法严肃追责。
值得注意的是，《意见》明确，按照责权利匹配的原则，兼顾独立董事的董事地位和外部身份特点，明确独立董事与非独立董事承担共同而有区别的法律责任。那么，应当如何理解“共同而有区别的法律责任”？
汤欣告诉记者，独立董事的法律责任，与其他类别的董事（包括执行董事、外部非独立董事）相比，既有共性、又有差异。
其中，共性体现为所有董事均是公司董事会成员，需要参加董事会会议、参与重大决策，对于公司及其股东负有忠实义务、勤勉义务和监督义务，违反后需要承担法律上规定的基本责任。
差异则表现为，因为独立董事大都是兼职专家，了解公司信息的渠道、参与公司执行的程度较为有限，如果公司出现虚假陈述违法行为而独立董事没有故意或重大过失的，在相关行政责任、民事责任认定标准上应当有所不同，需要在个案中结合独董的主观过错、在决策过程中所起的作用、了解信息的途径、为核验信息采取的措施等情况进行具体综合判断，体现过罚相当、精准追责、合理认定赔偿责任。
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