政观江苏丨开发区、行政区如何“一肩挑”？

1个多月后，泰州医药高新区（高港区）融合发展即将迎来两周年。

一个是以医药产业为特色的国家级高新区，一个是滨江主城区，2021年6月28日，肩负打造泰州发展新中心、崛起江苏中部产业增长极的使命，两区融合发展拉开帷幕。这是江苏各地开发区与行政区实行“区政合一”运行模式的一例。

江苏园区经济发达，类型丰富，占了江苏经济的半壁江山。自1984年国务院批准在江苏设立南通、连云港两个国家级开发区以来，江苏的国家级开发区已达47家，其中经开区27家、高新区17家、旅游度假区2家、保税港区1家，其开发区建设发展水平处于国内领先地位，在以“区政合一”为代表的运行体制探索上也走在了全国前列。

“区政合一”

推动“区政合一”，江苏尤其是苏南地区起步较早。在南京大学建筑与城市规划学院副教授申明锐看来，开发区成立之初以经济建设为主要职能，当经济发展水平达到一定程度，集聚了大量外来人口、具有了一定产业规模，就需要强化社会管理职能。

苏州可谓先行者。早在2002年9月，苏州即实现了苏州高新区与虎丘区的合署办公。虎丘区原为苏州市郊区，2000年更为现名。苏州高新区起自1990年代初，经历了从河西新区、苏州新区到苏州高新区的嬗变，1992年11月获批为国家级高新区，其代管范围不断扩容，10年后经行政区划调整与虎丘区实行“区政合一”。

人民网梳理发现，这种探索在苏州下辖经济强县也不乏案例。在“百强县”之首昆山市，昆山高新区是我国首家设在县级市的国家高新区。2012年，昆山高新区与昆山市玉山镇实行“区镇合一”的管理体制。无独有偶，张家港经开区与张家港市杨舍镇也是如此。

相比之下，常州、无锡的情况又有不同，两地是在高新区基础上设立行政区。常州高新区、无锡高新区均成立于1992年，此后2002年和2015年经国务院、江苏省政府批复，常州新北区和无锡新吴区应运而生，开发区与行政区采取“一套班子、两块牌子”。

目光转向苏中、苏北地区。2021年，除了泰州医药高新区与高港区启动融合发展，宿迁高新区也与宿豫区部分职能整合、机构整合、功能整合，构建“政区合一、以区为主”的管理体制架构；2020年，连云港市实行区划调整，海州区与连云港高新区“两区合并”；2015年，盐城高新区创成国家高新区，与盐都区实行“区政合一”体制……

江苏省科技发展战略研究院副研究员陆丽娜在接受采访时说，江苏各地在开发区与行政区的融合发展中，形成了行政托管、区政合一和开发区转为行政区三种模式，三种模式的共同点之一是实行开发区与行政区主要领导“一肩挑”，“这有利于强化统筹协调，推动两者在发展规划、产业布局、城市管理等方面实现有序融合。”就行政托管模式而言，以南京经开区与栖霞区为例，自2009年1月时任栖霞区委书记臧正金兼任南京经开区党工委书记开始，两区主要领导“一肩挑”延续至今。

事实上，对于经开区体制机制创新问题，国办发〔2014〕54号文《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》中已明确提出“探索有条件的国家级经开区与行政区融合发展的体制机制”。此外，江苏省商务厅2021年牵头组织编制的《江苏省“十四五”开发区总体发展规划》中也提出“加强开发区与行政区职能的统筹协调，支持条件成熟的开发区与行政区深度融合，实行‘区政合一’”。

产城融合

在江苏，不论“区政合一”，还是行政托管，开发区与行政区的产城融合都是必然趋势。

江苏省委机关刊物《群众》杂志在2019年的一篇研究文章称，“开发区从最初单一的产业园区逐步转为‘城市新区’，居住人口陆续集聚，城市功能不断丰富。其中发展较好的开发区，还经历了从‘产’到‘城’的演化，无论是城市品质的进一步提高、产业功能的进一步夯实还是开发区创新动能的进一步集聚，都需要走产城融合之路。”

江苏省社科院社会政策研究所副所长程俊杰认为，产城融合的关键在于融合，“‘区政合一’有利于推动产、城两大系统从形式上的‘两张皮’走向产业、空间、社会三大结构的真正融合，有利于推动开发区从最初单一的经济功能向更加综合的城市功能演化。”

对实施“两区合并”的连云港高新区与海州区而言，两者在融合发展上各有侧重。连云港市副市长、海州区委书记、连云港高新区党工委书记朱兴波表示，海州区侧重城市建管、社会治理，高新区侧重产业发展、科技创新，两区抱团发展、合力攻坚，致力于实现“1+1>2”的聚变效应。

坚持“产城一体”思路，泰州市副市长、泰州医药高新区党工委书记、高港区委书记叶冬华则表示，产业是城市建设的基础，城市是产业发展的载体，推动产城融合是实现高质量发展的重要途径。在具体操作中，要通过产城融合发展充分满足人的发展需求，走出一条“以产兴城、以城促产、宜居宜业、融合发展”的特色之路。

经过多年实践磨合，南京经开区与栖霞区已经形成了发展命运共同体，彼此赋能，优势互补。前者着力强化经济发展职能和与之相配套的规划、审批、建设、管理权限，心无旁骛聚焦发展主业，成长为GDP超千亿元的大开发区；与此同时，其以更加主动的姿态融入栖霞区，兴业宜居的产城融合片区也初现雏形。

“每个开发区资源禀赋、发展程度存在差异，需要因地制宜明确发展定位、因势利导选择管理体制。”陆丽娜认为，从长远走向来看，建立行政区是开发区融合发展的高级阶段，是开发区综合发展实力达到一定程度的体现。3年前，江苏省政府在《关于推进全省经济开发区创新提升打造改革开放新高地的实施意见》明确，“对经过多年发展、产城融合度较高的经济开发区，积极推动向城市综合功能区转型”。“像苏南的部分高新区，就是在规模体量变大、辐射外溢性增强、对区域经济带动作用提升后转设为行政区的。”陆丽娜说。

眼下，在江苏的区域经济大盘中，类型多样的开发区既是经济发展的主引擎，也是产城融合的大场景。

来源：人民网江苏频道 吴纪攀 俞杨 杨维琼