土地财政属于预算外收入，又被称为第二财政，是指地方政府利用土地使用权和管理权获得收益过程中，进行的财政收支活动和利益分配关系。包括政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资等方式获得收益，来直接或间接增加财政支出能力的行为。
实际上，“狭义”的土地财政是指中国地方政府对土地出让收入所形成的严重依赖。而“广义”的的土地财政不仅包括卖地收入，还包括地方政府设立融资平台、依靠土地抵押所进行的各类融资活动，即“土地金融”，是名副其实的“第二财政”。
我国土地财政形成的原因
1984年以前，中国不存在真正的地方财政体系。因为在计划经济时代，中国的财政体制是由政府统收、统支、统管，地方政府没有独立的财政收入权。
1988年，国务院提通过了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，规定对土地的使用实行有偿使用制度，按照使用面积来缴税。税收由中央和地方间五五分成。
1989年，国务院出台了《国务院关于加强土地使用权有偿出让收入管理的通知》，规定凡是国有土地使用权有偿出让的地区，其出让收入必须上缴财政。当时土地使用权有偿出让收入按以下比例分配，40%上缴中央财政，60%留归地方财政。并且将国家获得的土地使用权有偿收入，界定为土地使用权出让金。
为了规范中央与地方之间的财政关系，调动各级政府的积极性，1994年，国家推出了分税制改革。分税制改革后，中央政府财政收入占全国财政收入的比例一直保持在60%，地方政府的财政收入占40%。
土地财政的弊端
1、地方政府通过对管辖区内的居民征收地方税，作为提供公共服务的资金来源，地方政府保证收入与支出平衡是行使政府职能的前提。分税制改革后，一些税源稳定、易收税种大都划给中央政府，使得地方政府的收入大幅减少，并且将义务教育，公共卫生等支出也划分给地方政府承担，导致地方政府财政收支的不平衡。
在此情况下，对于归属土地和房地产的税收，提高土地出让金的价格，以及提高所有与土地有关的税收都成了地方政府的必然选择。
2、实施分税制后，土地税收全部由地方政府控制，中央政府不参与分配，这就导致地方政府的权力过大，形成对土地的垄断。虽然保障了地方政府利益，但却极大的损害了农民的利益。
压低土地价格，然后高价卖给企业，从中赚取差价，让农民利益受损。为了获得更多的利益，大规模卖地，甚至违规卖地，这就是地方政府实行的土地财政的最大弊端。
3、经济增长和财政收入被列为地方官员晋升的考核制度
改革开放以来，随着在我国由计划经济向市场经济转型、中央政府在经济发展领域的放权，使得各级地方政府成为各自辖区的实际控制者和索取者。在竞争压力下，地方政府为了GDP的增长而加大了对土地财政的依赖。
在中央政府对地方政府的考核指标中，经济增长和财政收入是十分重要的两项指标。地方政府领导出于个人在职期间的政绩考虑，在任期内有偿出让土地，一次性收取未来50-70年的收益，透支未来的土地收入来进行城市建设，发展经济。
通过“卖地”这一手段，既可将卖地所得大规模投资于城市建设，创造看得见的政绩，又可改善营商环境，促进招商引资，间接拉动地方GDP增长。
从以上分析中可以看出，土地财政的形成与我国土地出让制度有关。土地都是通过买断的方式使用几十年，这就造成了部分地方政府官员乐于寅吃卯粮、竭泽而渔，不去考虑下一任官员如何解决财政收入的问题。
地方财政过度依赖卖地收入
在我国很多地方，第二财政早已超过第一财政。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。
根据财政部公布的数据，今年1-2月，全国土地使用权出让收益大幅下滑，达到5627亿元，较上年同期下跌29%。事实上，这一数字已经低于去年的整体水平，2022年，全国土地销售收入为6.68万亿元，同比下滑了23.2%。不少省份的财政状况都很糟糕。
2022年以来，土地市场发生了巨大变化，市场持续转冷，流拍、低溢价成为重点城市土地出让的主旋律。财政收入赠速大幅放缓，地方债务余额快速增长，20%的城市债务“压力山大”，同时，有28个城市财政处于“亚健康”状态。
与此同时，地方政府债务率也不容乐观，2014年至今，地方债务率平均为122.7%，高于国际通行的100%-120%的警戒线。疫情后，地方政府债务率继续攀升。
2023年，在楼市持续低迷的情况下，土地财政已经难以为继，必须加快对现行财政收入制度进行改革。
如何破解土地财政难题？
1、以房地产税取代土地财政将成为未来的发展趋势，但不可能一蹴而就
土地财政循环的逻辑很简单，政府批一块地，开发商买入，从银行贷款盖楼，然后购房者买房。其中，100万的房价，政府能拿走50万。
要完成这一循环过程，形成可持续的良性循环，就必须满足以下条件：
城镇化率持续上升；需求超过库存；人口持续增长；经济一直上升；工资不停上涨。然而，目前这些条件都已不具备了，我国城镇化率已经达到65%，继续上涨空间有限，库存早已超过了需求，现有空置房已经完全能够满足人人有房的需求。
而人口下降、老龄化和低出生率，都是大家可以看得见的客观事实。人口下降的趋势一旦形成将是不可逆转的，随着老人们的离去，未来中国房子只会比人多！10年后，马云所言“房价如葱”，终将成为事实。
不过，以房产税替代土地出让金这一目标目前仍难以实现。一是经过推算，以上海为例，上海平均房价为408万一套，税率2%，408万的房子需要交8.15万房产税。
如果上海财政收入中的土地出让金要被房产税完全取代，那么对于约362万套二套房课以接近每年2%的房产税，显然这个比例是难以被普通百姓所接受的。
由此可见，用房产税来部分抵充地方财政收入中土地出让金的下降是可能的，但是，要用房产税完全取代土地出让金，目前来看几乎是不可能的。这也是当前地方政府频频出台政策限制房价下跌的原因，如果失去了卖地收入，一些地方政府将会面临入不敷出的状况，到时可能连工资都发不出来了。
此外，房产税还缺乏实施的法理基础，对于业主来说，房子的使用权是70年，业主购买新房时，已经一次性缴纳了土地出让金。如果房产税出台，那么这对于有偿的土地使用权显然是不合理的，这相当于二次收费。
2、加快推进土地制度改革，加强对土地市场的监管
建立健全市场化、法治化的土地流转和处置机制，加强对土地财政的监管，实现土地流转市场的透明化和规范化。同时，应加强对土地市场的调控和管理，避免土地市场出现泡沫化和过热化现象。
3、推进公共财政体系改革，进一步完善现行财政体制，达到财力与事权的协调
目前，通过财税体系改革，要减少地方政府对土地财政的依赖，降低地方政府经营土地的寻租动机，就应该合理划分中央与地方政府的财权、事权，做到财力与事权协调发展，并且积极促进各区域间公平服务水平均等化。
4、培育地方稳定财源，构建物业税体系
一次性收取土地出让金的做法，虽然能让地方政府在短时间内筹集到大量资金，但实质上是在“吃子孙饭”，把未来的财力提前分配。
发达国家的做法是，对房屋和土地采取税收方式，通过征收物业税，保持地方政府收入的稳定性和可持续性。因此，我国可借鉴发达国家这一方式，尽快开征物业税，将政府的一次性收入变成长期稳定的收入。从而降低地方政府对土地财政的预期，形成稳定的地方财源。
5、改革当前地方政府低价征地、高价拍地的利益机制，严惩囤地、炒地行为
现在应该尽快改革以“招拍挂”形式高价出让土地使用权的利益机制，因为土地采取“招拍挂”形式必然会导致供给的垄断性和需求的竞争性，结果必然会造成地价暴涨，推高房价。
结语
总之，在房产税尚未成熟，而土地收入又难以为继的情况下，地方政府只有寻找新的财政收入途径，方能摆脱这一困境。而改革中遇到的问题，唯有用改革的方法才能得以解决，别无他法。所以，破解地方财政的困境的有效手段，就是继续深化改革，在改革中探寻出新的发展路径。
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