区县国资国企怎么监管：防风险还是促发展？

作者|席加省

区县国资国企面临更复杂的发展环境。当前“十四五”规划已经进入中期评估，区县国资监管该怎么做？区县国有企业该何去何从？在当前债务风险加大、房地产行业进入新阶段、金融政策日趋严格、融资日益艰难、有效投资压力明显加大等多重不利因素叠加的形势下，想要回答这两个问题并不容易。

区县国资监管必不可少。没有专业的、一流的国资监管体系，区县国有企业想要大发展不可能。专业的国资监管能够守住政府和市场的边界，既能贯彻地方政府的战略意图、维护地方政府权益、避免风险蔓延和传递，又能推动国有企业市场化发展、增强自我发展和保障支撑能力。

但现实中，区县国资监管却面临重重困难。有些区县，国资监管组织不健全，具有独立国资监管机构的不多、编制少、人员少、职权少、监管力量严重不足；有些区县监管机构的监管体系不健全、监管重点不明确、监管方式不适用，虽然制度一大堆，但效果很有限 ；有些区县领导不重视、定位不明确，专业性差，导致国资监管跟国资国企沾边的都干，成为万事通和救火队员。

因此，有些时候国资监管机构很困惑，国有企业也困惑：管多了，那叫越位；管少了，那叫缺位；直插业务一线，那叫乱作为；放手让企业自己干，那叫不作为。

到底该怎么干？怎么才能“在其位”？

从国资监管机构的定位来说，实际上要坚持国有企业出资人职责与国有资产监管职责的有机统一。一方面，国资监管机构要履行出资人职责，推动国有企业改革，建立现代企业制度。另一方面，国资监管机构要建立监管体系，约束国有企业的经营管理行为，对违规者予以纠正甚至处罚。

区县国资监管机构面对的国有企业以平台公司为主，这对国资监管的需求更为迫切。这也推动区县国资监管机构加快自身的监管体系建设，增强监管效能，建立专业化、体系化、法治化监管体系，建立集中统一监管模式，优化监管方式，以有效监管保障服务区县国资国企发展。

区县国资国企到底该如何监管？实际上要实现三个目标：防风险、推转型、促发展。其中促发展是核心、推转型是保障、防风险是底线。归根结底，监管的根本还是发展，发展才是硬道理。区县国资监管创造的价值在国有企业上体现就是：平台公司发展是不是更好了、投融资能力是不是提高了、服务区域经济社会发展的核心功能是不是增强了。

01

底线：强监管、防风险

区县平台公司在发展过程中积累了大量的风险，尤其是债务风险等。对于区县国资监管来说，国资监管必须尽快形成体系化、专业化、法治化的监管体系，以切实防范平台公司的风险，确保国有资本安全、国有企业健康发展。

区县国资监管体系的有效建立与运行不是一朝一夕可以完成的，这需要多方面的努力，同时也需要抓住重点、分步推进。从实践上来说，这需要抓住1+3+1的要点。

第一，“1”是指一个界面。

对区县国资监管来说，区县的统一领导是关键。领导应该高度重视国资监管工作，建立全区县一盘棋的领导机制，协调各部门，对涉及国资国企发展重大战略部署、重大事项等统一领导和部署。同时，国资监管机构要实现国资监管一个界面、集中统一监管。要推进行政机关、事业单位与所属企业、经营性资产脱钩，实现国资监管机构统一监管，提高监管效能。

第二，“3”是指三个重点。

一是机制。建立分级授权监管机制。强监管不代表什么都管，相反需要授权，从管企业向管资本转型，支持企业经营、服务企业发展。因此，区县国资监管机构要明确国资监管权责清单，厘清监管职责边界，推行动态化的清单式管理，涉及到出资人核心利益的要管到位，涉及到企业自主经营的要放到位。

二是制度。法治化、专业化监管必须要求建立完善有效的监管制度，将监管重点、监管方式明确下来。从实际出发，区县国资监管机构要根据本区县平台公司的发展情况明确主业管理、公司章程管理、、产权管理、考核分配、资产处置、资本运营、财务监管、监督追责等方面的制度，同时建立定期监督、专项监督、报告制度等，并推动制度可执行、可落地。

三是队伍。区县编制普遍紧张。但应该根据国资监管机构的工作需要适当满足其人员需求，并明确人员分工和主要工作职责，推动队伍的优化配置和学习成长。尤其是要加强监管队伍的监管理念和专业素质和能力的提升，以专业队伍推动监管效能提升。

第三，“1”是指一个保障。

国资监管要加快推进信息化、数字化、智能化转型，建立统一的国资监管信息平台。区县国资监管机构应积极建立满足国资监管和企业发展需要的国资监管在线平台，实现产权管理、财务管理、“三重一大”决策事项、考核分配等重大事项集中统一监管，提高信息分析、风险预警、决策支撑能力，为地方政府决策、监管提质增效提供支撑。

02

核心：管资本、促发展

监管的最终目标是推动平台公司的健康发展。平台公司想要健康发展，离不开资源、资产、资本、资金，更离不开业务布局的调整与优化。显然，这需要平台公司自身的努力，也有赖于区县国资监管机构的支持。

在平台公司健康发展上，区县国资监管机构可以做到三点：

第一，资本布局优化和结构。

国资监管机构贯彻落实地方政府的战略，要明确资本布局和结构调整方向，推动国有资本向重点领域、重点项目聚集，并以此带动平台公司的重组整合，以增强平台公司在区域经济社会发展中的核心功能。

同时，国资监管机构应加强与央企、集体企业、民营企业等多种资本的合作、合资，跨区合作，创新投融资模式，以各种方式引入社会资本，有条件的则加快资本证券化，推动IPO或上市公司并购，增强国有资本的影响力、带动力，增强平台公司发展的资本支撑。

第二，增量注入与存量盘活。

国资监管机构作为区县统一的国资监管主体，应对全区县的国有资源、资产、资本、资金等摸底盘点，并在区县统一领导下根据各公司的实际情况、主责主业分类注入，增强平台公司发展的支撑。

同时，国资监管机构应积极推动平台公司盘活现有存量资产，积极整合专业机构，探索不同存量资产的盘活方案，对老旧厂房、街区的盘活、闲置低效资产改造与转型、闲置土地盘活、闲置园区及厂房盘活等积极探索混改、出售、并购、资产证券化等各种方式。

第三，战略引领与主业管理。

区县国资监管机构要明确全区县未来3-5年的发展方向、目标和规划。这需要国资监管机构立足自身区县的资源禀赋和国资国企的实际情况，按照区县的统一要求，在国资国企的定位、核心功能、主要目标、工作措施等方面制定统一的规划，以此优化资本、配置资源，引领平台公司发展。

对平台公司，国资监管机构则要做好主业管理。对各平台公司明确其功能定位和主业，并严格主业管理，推动平台公司围绕主业谋发展，减少平台公司间的业务冲突和资源竞争，增强协同能力和整体发展质量。

03

保障：推转型、抓协同

对于区县国资监管来说，推动平台公司转型发展是重点工作。

平台公司转型为市场化主体、建立市场化机制意义重大。一方面可以提质增效，实现市场化、实体化发展，增强市场化投融资能力、提高经济效益，反哺地方政府，增强服务区域经济社会发展的能力。另一方面，可以建立风险防火墙，以市场化方式化解风险，防止企业风险蔓延和传递。

因此，区县国资监管机构应该将平台公司转型作为抓手和保障，不应仅仅是对平台公司本部建立国资监管体系，而应该推动平台公司自身的市场化转型和经营机制改革。为此，区县国资监管机构应该抓四个协同：

第一，国资监管与内部子公司治理协同。

国资监管机构履行出资人职责，对平台公司的公司治理体系完善和治理能力提升负有责任，需要按照管理权限建立健全治理机构、明确职权划分和治理规则，这是国资监管机构的职责。但公司治理能不能真正高效，还得看平台公司对下属各级子公司的公司治理如何落实。

因此，区县国资监管机构要指导、督促平台公司健全各级子公司的公司治理体系，指导平台公司建立董事、监事的选聘、激励、考核、履职保障、解聘等体系，从而落实平台公司在其出资企业的公司治理责任，强化公司治理的层层衔接和科学运转。

第二，平台公司经营业绩考核与内部绩效考核协同。

区县国资监管机构对平台公司的经营业绩考核是指挥棒，能够有效引领平台公司的发展。因此，设置科学的指标、根据各平台公司的功能定位和发展要求科学设置考核指标、权重，明确考核细则和考核结果应用，这是区县国资监管机构的职责。

但仅仅做到这一步不行。区县国资监管机构还应指导、督促平台公司建立集团化的经营计划和经营业绩考核的制定、分解和绩效管理机制，将指挥棒层层落实到内设部门、子公司、岗位上，这样就实现了国资监管机构—平台公司—部门或子公司—岗位的考核四级联动。

第三，平台公司工资总额管理与内部分配机制改革协同。

工资总额管理+三定是区县国资监管机构有效推动平台公司降本增效的工具。因此，区县国资监管机构要建立科学的工资总额预算管理制度，科学设置工效挂钩指标和指标值，以激发平台公司的活力。同时，要加大对分配的监督力度，严肃工资总额管理，规范收入分配秩序。

但只管分配空间不管分配机制，内部分配机制不改革，平台公司仍然没有活力。因此，要推动平台公司的内部分配制度改革，建立以按劳分配为主、效率优先、兼顾公平的内部分配制度，将领导班子薪酬改革与平台公司级各子公司岗位绩效工资改革结合起来，打破大锅饭、增强薪酬的激励性。

第四，平台公司综合监督机制与内部合规、风控、内控体系建设协同。

区县国资机构在区县统一领导下需要推动建立综合监督体系。综合监督体系以党内监督为主导，党内监督、出资人监督、审计监督、监事会监督“四位一体”、纪检监察、巡视、审计等各类监督活动联动贯通，建立违规经营责任追究机制，提升公司的治理监督效力。

外部监管和内部治理一定要结合起来。区县国资监管机构要推动平台公司建立合规、风控、内控机制，明确党组织、董事会、监事会、经理层在合规、风控、内控上的责任，推动平台公司建立风险管理体系、内部控制体系、合规管理体系和违规经营投资责任追究工作体系，加大制度落实情况督查。