21世纪经济报道记者杨志锦 上海报道 《第十四届全国人民代表大会财政经济委员会关于2022年中央决算草案审查结果的报告》6月29日对外公布（以下简称报告）。报告建议，结合对经济发展趋势和地区财政收支状况的跟踪研判，科学确定我国中长期地方政府债务规模和分地区债务限额水平。建立政府偿债备付金制度，防范债务兑付风险。
据记者了解，当前偿债备付金制度仍处于前期探索阶段，诸多地方的政府偿债备付金制度侧重于专项债领域，资金主要从专项债的项目收益中提取，后期仍需解决如何提、提多少、如何使用等问题。
何为偿债备付金制度？
“政府偿债备付金制度”并非一个新提法，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发【2021】5号）即提出，地方政府举借债务应当严格落实偿债资金来源，科学测算评估预期偿债收入，合理制定偿债计划，并在中期财政规划中如实反映。鼓励地方结合项目偿债收入情况，建立政府偿债备付金制度。
此后，部分地方结合实际，也提出要建立政府偿债备付金制度，但更侧重于专项债领域。比如海南省提出，探索在专项债券领域建立政府偿债备付金制度，对于市场化收入偿还债务的项目，结合其收入、偿债规模及年限等，扣除当年还本付息需求后，按照项目收入的一定比例安排偿债备付金，充分发挥地方政府债券的逆周期调节作用。
天津市今年在债券发行材料中披露，落实市级事业单位地方政府专项债券偿债备付金管理暂行办法，对规定范围的专项债券项目，一律从运营期开始逐年归集偿债备付金。同时，各区也已建立偿债备付金制度，防止预期收益“跑冒滴漏”。
记者获得的天津当地某单位的方案称，资金归集上，自进入项目平衡方案确定的运营期开始逐年归集偿债备付金，可以根据平衡方案预期收益实现规模或债券本金与债券剩余期限分年等额确定年度归集额度，归集方式一经确定不得改变。该单位统一管理使用的地方政府专项债券分项目、分批次归集的偿债备付金，在保证及时足额还本付息的前提下，不同项目间可适当调剂使用偿债备付金。
使用方面，该单位要求，偿债备付资金不纳入清理存量资金或抵顶公用经费资金范围。项目到期还本时，通过非税系统将应归还的债券本金从偿债备付金专用账户上缴市级国库。
中部省份某地市今年披露的《全环节强化专项债券绩效管理》一文从事前审核夯实基础、事中监管提绩效、事后管理防风险三个方面谈及专项债绩效管理，其中偿债备付金制度属于事后管理防风险的部分。
该市称，完善项目运营管理机制，落实项目单位主体责任，项目收益直缴金库，专款专用结算债券本息。完善偿债备付金制度，项目收益结余资金纳入偿债备付金专户管理。
据该市披露，2022年该市调研评估和实地查看项目投运情况，完成42个专项债券项目事后绩效评价；项目单位上缴偿债备付金0.47亿元，2023年编列偿债备付金增加至1.13亿元，确保还本付息。
记者采访了解到，之所以要建立专项债偿债备付金制度有两大原因：宏观上看，专项债经过多年扩张后，专项债余额已超过22万亿，但用于偿还专项债的政府性基金收入近年出现下降，由此导致专项债债务率被动放大、存在一定的偿债风险，建立偿债备付金制度可以有效完善偿债缓冲机制。
微观上看，前期一些专项债项目已投入运营，但项目收益未上缴财政，建立专项债偿债备付金制度有助于强化项目收益上缴力度，确保专项债的还本付息。同时，一些项目的收益难以覆盖融资，通过偿债备付金可以在不同项目之间进行调剂。
“随着地方自行试点项目收益专项债规模不断扩大，项目收入构成更为复杂，主要靠专项收入平衡还本付息。加之此类项目主体多为企业，项目收益管理有待加强。设立专项债偿债备付金专户，可以更高效地利用资金，保障兑付需要。”东部省份某地市财政局人士称。
一些地方的偿债备付金制度并不局限于专项债，并设定了具体比例。湖北省的文件提出，政府举借债务应当严格落实偿债资金来源，合理制定偿债计划，建立政府偿债备付金制度，确保政府债务还本付息。偿债备付金占本级同期政府债务余额的比例一般不低于5%。
科学确定中长期地方政府债务规模
报告认为，2022年中央决算情况总体是好的，符合预算法规定。但也存在一些问题：有的项目绩效自评质量不高；部分地方财政收支矛盾突出，基层财政运行比较困难；一些地方市县债务风险较高，新增隐性债务仍有发生；财经纪律执行不够严格等。
报告建议，要积极回应代表和委员关切，研究在决算草案中增加地方政府一般债务和专项债务分地区情况表。
报告建议，指导地方扎实做好项目库建设和前期准备工作，提升债券资金使用效率和效益。结合对经济发展趋势和地区财政收支状况的跟踪研判，科学确定我国中长期地方政府债务规模和分地区债务限额水平。
之所以如此建议，是因为三年来地方政府债务增长较快，由此导致法定政府债务率也水涨船高。财政部数据显示，2014年-2019年五年期地方政府债务余额仅增长5.9万亿。但2022年末地方政府债务余额为35.1万亿，相比2019年增长了13.8万亿。后续如果继续保持每年4.5万亿左右的新增额度，地方政府债务率还将继续攀升。
需要注意的是，这是应对疫情冲击的必要举措。三年疫情冲击之下，企业部门新增投资意愿不足，居民部门资产负债表衰退，在此背景下，只有政府部门加杠杆才能稳定总需求、稳定宏观经济大盘，进而为稳就业、稳定社会预期等创造条件。
中国财政科学研究院研究员赵全厚建议，应适当上调地方政府债务率预警线。由于近年地方卖地收入下降，当前地方政府债务率整体上已高于120%的预警线，局部地区地方政府债务率更高。在此情况下，隐性债务显性化的空间不大，建议可适当上调地方政府法定债务率预警线，比如上调至150%。根据预算法，我国地方政府债务主要用于项目投资，形成能够为国民经济长期服务的实体资产，主要风险是流动性风险。
所谓政府债务率是政府债务余额和当年综合财力（综合财力包括一般公共预算和政府性基金预算的本级收入、中央转移支付等）的比值，反映地方政府的偿债能力。国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值是90%-150%，目前我国选择的警戒线标准是120%。
报告还建议，要稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管。严禁通过新增隐性债务上新项目、铺新摊子，对违法违规举债融资行为要严肃问责。强化对地方融资平台公司的综合治理，加快推进平台公司市场化转型，进一步加强市场化、法治化债务违约处置机制建设。
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