管理中的归因错误：城市国企组织方式和效率探析
2018年7月30日，国务院发布《关于推进国有资本投资、运营各公司改革试点的实施意见》拉开了国有资本授权经营体制的改革大幕，各地国资基本形成了“国资委-国有资本投资、运营公司-国有实体企业”三层管理架构。城市国企在此轮国企改革浪潮中也纷纷转型，一种转型方向是成为国有资本投资、运营公司，另一种转型方向是专业的国有实体企业。
2019年4月19日，国务院发布《改革国有资本授权经营体制方案》，一方面将对国企进行分类充分授权，“将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，原则上不干预企业经理层和职能部门的管理工作”；另一方面也提到了企业的行权能力建设，提出“推进管理创新，优化总部职能和管理架构。深化企业内部三项制度改革，不断强化风险防控体系和内控机制建设”，这要求企业除了明确在国资架构中的定位外，还需提高自身的组织方式和效率。
《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》，集成国企改革“1+N”政策体系，并推广“双百行动”、国企现代企业制度建设、董事会试点等改革试点示范工作的经验，在时间维度提出改革落地要求，倒逼各级国有企业落实国企改革相关专项工作。其中对于国有企业授分权机制、国有企业效率提升、风险防范等进一步提出实施要求。
南京卓远在调研和项目实践中发现城市国企基本能够找准自身在国资三层架构中位置，但对于自身的组织问题认识不足，忽视了对集团开展业务的具体组织方式和效率的思考和研究，往往将企业存在的组织方式和效率所产生的问题归因为其他原因，从而导致头痛医脚的现象。
本文通过组织理论研究，分析城市国企开展业务的有效组织方式，以及相关的案例，供相关企业组织结构设计参考。
一、企业组织结构理论
企业的组织结构是一个组织内部各构成部分或各部分之间确立的关系形式，它涉及到组织层次的划分、组织机构的设置、各部门之间的分工与协作的相互关系等。在企业组织中，各组成部分之间存在着相对稳定的关系，即纵向管理层级关系和横向沟通协作关系，这种关系构成了组织结构。
企业集团的组织结构体系通常包括职能结构、层次结构、部门结构和职权结构，各部门的特点如下表：
表1.1 组织结构体系要素
企业的组织结构是上述四个要素的有机体，在设计企业组织结构的时候，需要综合考虑以上四个要素，不可将企业组织结构设计狭隘地理解成其中某些要素而忽略其他要素。
美国经济学家威廉姆森将企业内部组织结构划分为以下三种类型：（1）U型组织结构，主要产生于现代企业发展的早期阶段，是最基本的组织结构，特点是管理层级的集中控制。U型组织结构的三种基本形式是直线制、职能制和直线职能制；（2）M型组织结构，通常分为事业部制组织结构和矩阵式组织结构两种模式；（3）H型组织结构即控股公司结构，控股公司持有各子公司的全部或部分股份，各子公司具有独立的法人资格，是相对独立的利润中心。其最大的优点在于：母公司和子公司在法律上都是独立法人，母公司不用承担子公司的债务责任，大大降低母公司的经营风险，也迫使子公司有较强的责任感和经营积极性。
二、城市国企开展业务的常见组织形式
城市国企也基本按照三种基本的组织结构方式开展业务即U型组织结构、M型组织结构和H型组织结构，每一种组织结构都有其适用条件和特点。
（一）U型组织形式（直线职能制）
此类组织形式，常见于城市国企的业务数量相对较少，集团总部和下属成员企业直接进行联系和管理，由集团总部直接指挥集团各职能部门，各单位自主权相对较小。
图1.1 城市国企U型组织形式
例如海口城投就属于U型组织形式，在公司总部下设有房地产、政府代建以及物业管理等子公司，公司总部通过职能部门对下属子公司进行直接管理。
（二）M型组织形式（事业部制）
此类组织形式，常见于城市国企的业务数量相对有限并且集中在某些板块，既要实现对于板块业务的分权,又要实现板块内部的集权和统一。每个事业部内部建立自身的职能（U型）结构，这是一种集权与分权相结合的管理方式。
图1.2 城市国企M型组织结构
例如：银川市城市建设投资控股有限公司组建了资本运营事业部、资产运营事业部、停车产业事业部、文旅产业事业部、项目发展事业部等五个产业发展事业部分管下属具体业务子公司开展业务，发展企业五大赢利中心。
（三）H型组织结构（子集团模式）
此类组织形式，常见于城市国企的业务种类较多，同时某些业务板块已经规模较大、模式较成熟，需要更多的自主权限。这种结构采用的是一种分权的模式，下属子集团内部机构完善、独立自决策权限较高。
图1.3 H型组织结构
例如上海城投下设公路集团、水务集团、环境集团等专业集团，南京城建集团下设公交集团、公用事业集团、水务集团、港华燃气集团等四大集团。
三、组织结构选择的要点
城市国企在选择组织结构的时候需要综合考虑企业的定位、业务特点、集团管控模式和企业人才储备等因素。
（一）城市国企的定位
城市国企在选择组织结构时首要考虑的是自身的定位。一方面，需要考虑自身在地方国资三层架构中的定位是什么，是作为资本投资运营平台还是具体的产业公司；另一方面，需要考虑自身的战略定位、业务布局以及业务的开展方式。
（二）城市国企的现有业务情况
城市国企选择组织结构时还需要考虑现有业务开展情况，整体的业务数量、区域分布、各业务板块的业务规模和阶段等。对于与集团资源关联度高、业务发相对处于初级的阶段的业务单元，宜采用U型组织结构；对于业务趋于成熟，并需内部统筹阶段的业务单元，宜采用M型组织结构；对于业务发展成熟、规模相对较大且需要较多的独立自主决策的业务单元，宜采用H型组织结构。
（三）城市国企的管控模式
另外，组织结构的选择还需要考虑，对各业务单元的管控模式，对于操作管控、战略管控和财务管控等不同管控模式所具有的不同集权程度，选择不同的组织方式。
（四）城市国企的人才储备
同时，组织结构的有效运行离不开管理人员的作用，城市国企在组织结构选择还需考虑本企业的人才，尤其是高级管理人才的储备情况。U型组织结构、M型组织结构和H型组织结构对于高级管理人才的综合性要求越来越高。
四、现阶段投融资平台企业组织结构特点
对于投融资平台企业组织结构的选择和设计并不是简单的选择某一中组织结构，而需要结合自身定位、业务单元特点、集团管控模式以及人才储备情况综合考虑、动态调整。现阶段，城市国企组织结构呈现出“多种组织结构并存”和“适时动态优化调整”的特点。
（一）多种组织结构并存
对于投融资平台企业来讲，对于不同的业务单元，采取不同的组织方式。例如对于发展成熟、成规模的业务单元采取H型组织结构（子集团），而对于业务初步发展、规模尚小并且管理人员不够成熟的业务单元可采取U型组织结构（直线职能制），这样就构成了“H型+U型”的组织结构。
（二）适时动态优化调整
另外，对于城市国企来讲，组织结构的选择，也需随着外部环境以及业务单元的不同发展阶段动态地调整自身组织结构。例如，在某业务单元发展前期可采用U型组织结构；当该业务板块具有一定规模、并细分多项业务时，可采用M型组织结构（事业部制）统筹公司该板块资源发展；当该板块业务发展更成熟，需要更多独立决策权限的时候，可进一步采取H型组织结构（子集团模式）。
（三） 相关案例分析
上海城投现阶段的组织结构以及其公路板块组织的发展，就呈现出了“多种组织结构并存”和“适时动态优化调整”的特点。
图1.4 上海城投组织架构
在现阶段上海城投的组织结构就呈现出“H型+U型”的组织结构特点。同时，其中的公路投资集团在2014年之前的以路桥事业部的组织结构形式，承接大量重要工程，奠定了上海城投路桥在上海重大工程投资建设中的重要地位。在2014年9月，因路桥事业部在集团内是一种虚拟的部门，对业务的综合管理不是十分有利，上海城投在路桥事业部的基础上组建了上海公路集团，按照现代企业制度要求实现在董事会领导下的总经理负责制，对各项业务的综合管理大大提升。
