✪ Peter Engelke
斯考克罗夫特战略与安全中心
✪ Emily Weinstein
大西洋理事会全球中国中心
✪ 禾木隹 (编译)｜文化纵横新媒体
✪ 迦然、西东 (审改) | 文化纵横新媒体
【导读】近一个月以来，美国高官接连访华，引发世界关注。有人据此乐观估计，中美紧张关系出现转机。但也有人指出，这一轮对话并未动摇美国阻止中国崛起的决心。越来越多人意识到，大国战略竞争在所难免，科技领域尤甚。在“芯片法案”之外，美国智库大西洋理事会近期发布的一篇重磅报告，透露美国对华科技竞争的战略复杂性。
这份报告试图为美国如何在博弈中获胜，提供系统分析。作者认为，美国对华科技竞争应确立三大目标：保持美国的技术创新优势；与盟友相协调，并赢得不结盟国家支持；保持两国在贸易和科学探索方面的合作。具体战略分解为：促进以技术为基础的创新，即“跑得更快”；保护具有战略价值的科技知识、工艺、机器和技术，即“保护更严”；协调与盟友的政策，即“协调一致”。
这份报告提出10条重要建议，其中建议美国发展德国式的STEM教育模式，培养综合性科技人才，以应对中美之间的人才储备差距；建议调整一系列政策工具，确保私营企业始终处于全球竞争力前列，广泛吸纳高技能人才；建议适时与中国进行科技合作，关键要识别出哪些属于风险领域。作者强调，要确保这一战略取得长效，美国政府应改进情报和反间谍工作，提高前瞻性，改善科技战略和政策的协调性。作者也特别提醒，战略竞争是有风险的，应注意过度脱钩及其对全球治理的危害。
此文基于美国立场谋划对华战略行动，为我们提供了一个理解美国当下及未来行动的视野。作者对美国政府的提醒，恰恰折射出中美关系的核心症结，有必要对其加以辨析，以便我们把握战略主动和发展空间。
本文为文化纵横新媒体原创编译“美国之变的想象与真实”系列之八，编译自美国大西洋理事会（Atlantic Council）2023年6月27日文章，原题为《全球战略2023：赢得与中国的科技竞争》（“Global Strategy 2023: Winning the tech race with China”）。由于作者立场、议题设置等原因，本文仅反映局部信息，仅代表作者本人观点，供诸君参考辨析。
▍如果现在是2033年
本文基于一个假设：10年后，中国在技术领域取得巨大进步，而美国及其盟友却付出巨大代价。2033年，中国经济不降反升，技术开发和创新能力显著提高。与此同时，美国为阻止中国从全世界获取一流技术的惩罚性政策，出现巨大的外溢后果。那样的话，世界会怎么样？
倘若这一假设成真，这意味着，美国将失去自1945年以来保持近80年的科技优势，而中国的国家实验室、高校、企业频频取得关键性的科学突破，并率先将其转化为促进价值增长的技术。
从军事角度看，如果10年后中国缩小大部分的国防开支差距，并拥有同样先进、甚至在某些情况下比美国更先进的武器，其战略后果可想而知。对于中国赢得的优势，从华盛顿到新德里的军事专家都忧心忡忡。
麻烦不止于此。在民间，众多中国科技公司位列世界前茅，超越美国那些最大和最重要的科技巨头。世界不仅向硅谷，还向深圳寻求最新的科技产品和服务。
中国的雄心已见成效。众所周知，随着其他国家不断购买中国的硬件和软件，或寻求中国的技术援助，中国技术已有广泛的海外应用，尽管这种应用还主要集中在南方国家。在非洲、拉美、南亚、东南亚和中东，中国已成为科技领域的头号参与者。这些技术不仅服务于消费者，还助推当地的科技基础设施建设。
我们不禁要下一个悲哀的断言：10年后，即使是美国最大的科技公司，也难以跟上中国公司的步伐，欧洲、亚洲和其他地区的科技公司更是如此。众多以营利为目的的企业，不惜把技术拱手让人，以换取巨大的中国市场。而中国凭借其科技产品和服务的实质性飞跃，在全球获取财富。
这样的后果，显然不是西方想看到的。这一后果，很大程度上是因为在与中国的战略竞争中，美国及其盟友没有保持一致，没有保持合作和团结。一方面，不同时期的美国政策制定者，没能阐明一致的政策，也没能一以贯之地实施。而为此设立的各种国际论坛，也没有发挥协调政策、解决争端的预期作用。
（本文发表截图）
▍美国为什么要赢？
但上述情形并非不可避免。美国和中国正围绕关键技术展开战略竞争，包括先进半导体（“芯片”）、人工智能、先进计算（包括量子计算）、一系列生物技术等等。两国都力图超越对方，在突破性技术上占据先发优势，并在技术商业化上做到最好。
率先开发突破性技术，与对新兴技术的商业推广，并不是一回事。例如，制造用于高级解密的量子计算机，是前一种能力，而在电动汽车的价格、设计、应用及功能等方面取得优势，则是后一种。前者给发明国带来暂时的战略和军事优势，后者则会增强经济优势，间接促进战略和军事优势。围绕这两者展开的中美竞争，将在未来几十年大规模的地缘战略竞争中，决定两国谁占上风。
从上世纪改革开放起，中国在科技领域的崛起，使“美强中弱”的剧本发生巨大变化，大致情况如下：
柏林墙倒塌后的十年间，美国试图把中国纳入“以规则为基础”的国际秩序。2000年，克林顿在一次演讲中提到，美国支持中国加入世界贸易组织，认为中国新的永久正常贸易关系（PNTR）地位，“显然符合美国更大的国家利益”。中国也投桃报李，表示要兑现承诺，“进一步推动中国全方位对外开放”。
尽管我们心怀担忧，但从千禧年前后至奥巴马执政期，中美关系仍处于最佳时期。中国市场的吸引力巨大，双边货物贸易额持续激增：从1986年还不到80亿美元，到2016年超过5780亿美元。人员往来也大幅增加，其中，赴美中国游客数量从2005年的27万人次，增加到2017年的317万人次；从2000年到2014年，中国学生获发的留学签证数增加10倍，从2.6万人次涨到近25万人次。2000年后，鉴于中国市场和劳动力的巨大潜力，美国对华直接投资也大幅增长。值得注意的是，即使在新冠疫情流行之后，美国对华整体投资仍持续增长。
那么，是什么发生了变化？2018年发表的一篇题为《中国的反思》（The China Reckoning）的文章，描述了美国设想的落空。文章的作者分别为中国问题学者伊利·拉特纳（Ely Ratner）和库尔特·坎贝尔（Kurt Campbell），两人现都就职于拜登政府。
华盛顿的其他很多人也有同感，他们认为，中国一直以来在利用美国，奥巴马政府的“重返亚洲”（pivot to Asia）战略即是美国作出的回应。在中国国内，政治议程的进展也推动着两国关系的变化。2015年，中国的一系列政策引起了外部注意。美国以及全球其他国家尤为关注“中国制造2025”战略，其中明确强调，要实现包括科技行业在内的关键行业本土化。
在特朗普任期内，美国作出强有力的政策回应，包括对钢铁、铝、大豆等加征关税，发起301调查，以及对华为、中兴实施前所未有的出口管制。拜登政府延续特朗普的对华策略，例如通过出口管制阻止美国技术流入中国、限制从药品供应链到军事现代化等各个方面的对华投资。两任政府的对华战略有许多相似之处，主要区别在于，拜登政府更重视拉拢盟友，并尽可能地做好政策多边协调。这一目标值得称赞，但事实证明，要实现与盟友间的“无缝协调”，难度不小。
▍科技竞争的三个基本目标
美国在制定综合战略时，应考虑三个基本目标。
1.保持美国在技术发展和创新方面的优势，但守住所有关键领域、独占鳌头是不切实际的。美国决策者需要科学界的帮助，以确定哪些技术为重中之重，更要理解它们如何影响国家安全。把基础研究投入应用和商业化，形成巨大的财富红利，这已经让美国的创新生态系统受益数十年。而现在，中国已经意识到自身在基础研究上的不足。
需要说明的是，科学研究的先发优势，并不等同于卓越的创新能力。衡量中国在关键技术领域的能力，要考虑综合指标，比如高引用率出版物、专利、投资趋势、市场份额、治理等。现在下结论说中国已超越包括美国在内的其他国家，还为时尚早。
2.与盟友协调战略和政策，同时赢得不结盟国家的支持，这一目标尤为重要。美国依赖并受益于盟友和伙伴网络，而中国则渴望在科技发展方面自给自足。为了保持美国的优势，美国必须协调与盟友及伙伴的利益，即便很多情况下并不一致。实现盟友网络的利益完全一致，这将是美国与中国开展战略竞争时最强大的武器之一。
问题是，美国盟友网络中的大多数国家，也与中国保持着实质性的，甚至是关键性的经济关系。对于美国在跨太平洋和跨大西洋地区的盟友来说，这种战略困境，日益凸显。例如，日本和韩国作为东亚两个最先进的技术生产国，正面临这一两难境地。日韩一方面地缘亲近中国，靠近中国东海、南海以及台湾的战略空间，另一方面与中国经济往来密切。多年来，尽管两国一直想在中美之间保持平衡，但这一策略面临越来越大的挑战。据报道，2023年1月，即便违背其本国经济利益，日本还是与美国、荷兰达成协议，以限制向中国销售先进的芯片制造光刻机。早在中国禁售美企美光科技（Micron Technology）的芯片之前，2023年4、5月间，美国就敦促韩国政府，确保美光科技的主要竞争对手韩国三星电子和SK海力士不增加对华芯片销售。
对于不结盟国家来说，它们的利益是多方面的，难以被简单纳入中美分歧中。他们普遍担心，世界会被美国或中国任何一方主宰。因此，比起美国最亲密的盟友和伙伴们，他们倾向于对冲风险。即便中国在南方国家技术市场的占有率相当可观，但美国及其盟友仍有很多机会。西方理念、电子信息传播以及消费者导向的技术范式，还是广受欢迎的。
3.保持两国在贸易和科学探索方面的合作。中美紧张的双边关系，将损及全球公共产品。
自1945年以来，开放的贸易体系作为理想模型，塑造了以规则为基础的国际秩序。从二战尾声到战后初期，国际货币和金融体系亟待改革。在美国的主导下，布雷顿森林体系得以建立，国际货币基金组织、马歇尔计划以及关税与贸易总协定也陆续成型。这些改革，使全球贸易实现了前所未有的数十年增长。2001年，在美国政府支持下，中国加入世贸组织，标志着这一进程的高峰。然而，到了2023年，这一进程陷入低谷。当下中美贸易关系毫无改善的迹象，全球贸易体系面临着巨大的裂解风险。
对全球贸易体系的破坏，也可能影响两国之间的贸易。2022年，两国双边货物贸易额达到创纪录的6910亿美元。考虑到中美之间持续增长的贸易规模，以技术为基础的贸易和投资合作，对两国来说仍然很重要。2023年2月，福特汽车公司与宁德时代宣布建立35亿美元的合作伙伴关系，利用中方的技术在密歇根州建设电动汽车电池工厂。这一事实说明，当务之急，至少在国家安全限制之外的产品和服务领域，美国的政策制定者应该维护贸易竞争。
除贸易外，中美作为全球科学领域的两大核心，也是彼此最重要的科研伙伴，任何损害两国科学合作的行为，都可能降低全球科学产出的质量。科技领域的双边合作还将促进公共利益，加速解决全球共同面临的挑战，如气候变化。此外，在人工智能和生物技术等领域，我们制定、执行国际规则，也需要国际合作。
▍竞争战略的关键三步
本文提出的战略，由三大部分构成：促进以技术为基础的创新（“跑得更快”）；保护具有战略价值的科技知识、工艺、机器和技术（“保护更严”）；协调与盟友和伙伴的政策（“协调一致”）。
如何实现“促进、保护和协调”战略，是美国及其盟友面临的最基本挑战，战略家们应致力于达成“开放与保护之间的适当平衡”。
1.促进：在科学领域，特别是把研究成果转化为军事和民用领域的变革性技术方面，美国如果想继续保持领先地位，就必须与州政府、私营企业以及学术界合作，重新定位和调整其政策和投资。
美国的创新生态系统源于几个因素：战前就具备几个主要行业的优势，战时对科学、工业和制造业的大规模投资，战后几十年为提高科技能力的针对性投资。美国上世纪40-60年代的努力尤为重要，因为全国人民都被二战和冷战凝聚起来了。在这一时期，美国建立了许多标志性的、以科技为重点的机构，包括国家科学基金会（NSF）、国防部高级研究计划局（DARPA）、美国国家航空航天局（NASA），以及包括桑迪亚国家实验室（Sandia National Laboratories）和劳伦斯利弗莫尔国家实验室（Lawrence Livermore National Laboratories）等在内的大多数国家实验室，并大幅增加了对科学教育、公共卫生研究和学术科研的资助。
这一体系以及为此进行的巨额投资，促进了政府、学术界和私营部门间广泛系统的合作，为美国带来了一系列军事和民用领域的突破性技术，并培育了以硅谷为代表的世界领先的科技中心。
可问题在于，冷战后美国高层不再有紧迫感。这一曾经卓越的体系逐步萎缩，在研发（R&D）和教育方面的联邦支出上，表现尤为明显。美国联邦研发支出比例在上世纪60年代早期达到峰值，约为GDP的2. 2%，此后一路下滑，2017年跌至0. 66%的低点，随后略有反弹，到2023年达到0. 76%。
如今，中国在研发支出方面已超过美国，而且各方认为，中国已掌握培育创新生态系统的秘诀，也就是历来使美国脱颖而出的人才要素。从1995年到2018年，中国的研发支出年增长率达到惊人的15%，大约是排名第二的韩国的两倍，是美国的五倍。到2018年，中国公共和私人的研发支出总额位居第二，仅次于美国，超过整个欧盟。从美国角度看，其他指标同样令人担忧。乔治城大学安全与新兴技术中心（CSET）2021年的一项研究预测，到2025年，中国培养的STEM博士人数将是美国的近两倍（译者注：STEM是一种科学Science、技术Technology、工程Engineering、数学Math结合的跨学科综合教育），如果只计算美国公民中的STEM博士毕业生，这一数字将是美国的三倍。这一预测的部分依据是，中国政府在2010年代对STEM高等教育的投资翻了一番。
2.保护：连贯的战略需要一套保护机制，来捍卫一个国家的科技知识和能力不被恶意侵害，其手段包括贸易管制、制裁、投资筛查等。
在出口管制方面，特朗普和拜登政府都依靠双重用途（dual-use，译者注：“双重用途”指商品或技术同时具有商业和军事用途，如某些合金、加密技术等）出口管制措施来限制中国获取先进技术，并阻止被美方列入“黑名单”的机构获得美国原产的技术和零部件。2018年，美国国会通过了《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA），赋予了美国外商投资委员会（CFIUS）更大的审查权限。这一跨部门的机构由财政部领导，负责审查在美外国投资的国家安全风险。拜登政府也开始重视美国对华投资所涉及的国家安全问题，一项重点审查对外科技投资的行政令已酝酿近一年。在制裁方面，尽管对中国的制裁一直实施谨慎，但可从俄乌战争中一窥美国的制裁能力：拜登政府已联合其他38个国家对俄罗斯和白俄罗斯实施了严厉的制裁。
贸易管制可以成为有效的工具，但在实施过程中需要明确手段和目的之间的关系。几十年来，美国出台了一系列出口管制相关措施来阻止竞争对手获得关键技术。美国卫星产业的发展经验表明，如果手段和目的明确一致，贸易管制可以大幅助推美国产业的竞争力，进而维护国家安全。
此外，对政策制定者来说，首先要明确的是，中国在境内外想要获取哪些外国技术。否则，过于宽泛和模糊的贸易管制往往会适得其反，在巨大的不确定性下导致产业界过度合规，进而造成负面影响。
3.协调：最后一个战略支柱是外向型的，重点在于与其他国家建立并维持关系。美国的战略和政策应该对尽可能多的盟国、合作伙伴甚至不结盟国家产生积极影响，同时继续就技术相关问题与中国接触。这一“技术外交”战略说起来很简单，但在实践中却很难。
2022年，拜登签署了《通胀削减法案2022》（Inflation Reduction Act of 2022, IRA），引发美国最亲密的跨太平洋和跨大西洋盟友的强烈抗议。为促进美国经济发展和应对气候变化，同时对标中国，IRA大力支持电动汽车和可再生能源技术的在岸发展。这刺激了欧盟的保护主义回应，随后制定了一项“欧盟绿色协议工业计划”（译者注：这一产业计划旨在防止欧洲工业及相关产业价值链转移至美国）。关于IRA的争论主要集中于一点，即美国在行动时并未适当考虑盟友和伙伴的利益。用一位观察家的话说，“美国国内就‘芯片法案’和IRA所进行的艰难谈判，没有征求盟国和伙伴的意见，结果给他们带来了意想不到的负面影响”。
▍美国政府要采取的三项措施
正如本文所强调的，任何成功的长期战略，都要求美国政府在政策推行时确保内部协调一致，以可靠的经验证据为依托，具备短期灵活性，同时关注长期趋势和不确定性。为此，政府需要在以下三个方面提高自身。
1.改进情报和反间谍工作。美国政府需要重新评估、改进和扩展其有关技术发展的情报和反情报能力。针对技术趋势和不确定性，情报部门需要展开持续、全面的评估。为了及时全面地掌握中国的科技能力，情报界在依赖机密材料的同时，还要重视非机密的开源材料。情报界一直优先考虑的机密资料，并不能反映中国的全貌。事实上，有专利申请、风险投资水平和模式、科技文献及其他丰富的开源材料可供使用。
对华情报工作，要确定中国可能在哪些方面获取美国和其他地方的知识产权，还需在部分环节“适当调整”。即反间谍项目必须使无辜之人远离不正当或不合法的审查，包括在美学习或研究的中国公民。与此同时，对那些可能从事产业间谍或其他涉密活动的个人，又能够识别、监控并酌情处理。由于暗指中国公民和所有东亚后裔都有嫌疑，特朗普政府的反间谍项目“中国行动计划”因过度执法而大受批评。2022年，拜登政府中止了这一计划，取而代之的，是“一项更广泛的战略，旨在打击间谍活动、网络攻击和其他来自不同国家的威胁”。
2.提高前瞻性。战略前瞻能力有助于政府把握和驾驭复杂多变的外部环境。政府和私营部门的前瞻办公室需要系统地研究长期趋势和不确定性，揭示当前战略的优劣之处，并评估未来的走向。
这一逻辑延伸到科技领域，美国政府应建立一个强大的预测机构，以科技为重点提供战略和政策信息，评估技术发展究竟会将美国和世界引向何方。事实上，美国政府已经拥有卓越的预测能力，其中以国家情报委员会（NIC）最为出名。然而，由于远离行政权力等原因，当前的预测系统都没有履行前瞻性职能。因此，前瞻职能部门应该与白宫保持密切关系。
3.改善科技战略和政策的协调性。考虑到技术的广泛和多维，以及政府行动的广泛性，内部协调会涉及众多的法规、行政命令和行政决定。其带来的结果是，由多个部门和机构负责从投资、开发、监管到执法的一系列环节。仅以关键技术监管为例，包括商务部、国务院、国防部、财政部、国土安全部和司法部在内的众多部门，以及情报界的机构，都在不同的项目中履
