一揽子化债要双管齐下

一、中国地方政府债务的三个特征事实

当前中国政府债务究竟具有哪些典型特征？

第一个特征事实是，和发达国家相比，我们全口径债务的总体规模并不算高。

要测算中国地方政府债务规模，关键是地方政府隐性债务的规模是多少，估算不大一样。目前来看，规模从30到50万亿的估计比较多，例如IMF的估算大致就在50万亿左右。这样来看，中国政府全口径债务规模约为GDP的100%-110%。即使如此，这一数据依然低于很多发达经济体，例如美国超过110%，日本高达250%。

第二个特征事实是，中国政府债务的结构不合理，期限短、成本高的地方政府债务的占比过高。

如果我们看欧美主要发达经济体，政府债务中大头是成本很低的中央政府债务。但按照刚才的估算，地方政府债务大概占到中国政府全口径债务的4/5。

地方政府债务的平均利息成本是多少呢？也有不同的估算。大致平均下来的话可能在6%左右。这还是平均成本，如果到了三四线城市融资平台的话，融资成本就可能是两位数了。此外，地方城投债大多是3-5年的期限，需要不断地滚动融资。

第三个特征事实是，中国各省的政府债务具有很强的异质性。

例如，目前北上广的隐债基本上已经消除了。之前本来就控制得不错，这两年又通过再融资债券化解了。但是，如果你到中西部地区去，可以说，很多省份的真实隐债规模要比表面上的数据高得多。除融资平台之外，还有很多隐性负债藏在当地国企或其他机构的资产负债表中。

对东部省份而言，靠自身化债可能问题不大。但对中西部很多省份而言，即使靠省级政府来化债，说实话依然非常困难。因此，面对异质性很强的地方政府债务，对于债务较轻的省份和债务严重的省份，处置方式不可能完全一样。当然，我们也要适当考虑省际公平的问题。

二、如何遏制债务增量

在当前的若干约束条件下，如何开展一揽子化债工作？

我的看法是必须双管齐下。首先是要遏制债务增量，其次才是化解债务存量。对中国来讲，如果没有能够治本的遏制增量的办法，在本轮化解完存量之后，过几年再会来一波新债务。事实上，我们15年至18年化债就是这样的结果。所以，一定要在本轮化解债务存量之前，先把遏制债务增量的治本问题给解决了。

关于如何遏制债务增量，我有四条建议。

第一条建议是要通过财税体系改革让中央政府和地方政府的财权事权大致匹配。

在分税制改革后，地方政府必须要依靠中央政府的转移支付才能实现财政收支大致平衡。但中央转移支付更多的是专项支付，需要地方政府有合适项目才进行支持。这就是地方政府不得不“跑部钱进”的原因。过去地方政府主要依靠卖地收入来平衡财政收支。而现在地卖不出去了，最近两年地方政府不得不靠举债来应对收支缺口。因此，房地产市场萎缩和地方政府债务膨胀，本身就是一枚硬币的两面。

我们回不到靠卖地来弥补收支缺口的过去了，我们又不愿意地方政府债务继续上升，那该怎么办呢？只有两个办法，要么就是让地方政府享有更多的财权，例如，增值税能不能给地方政府更高的分享比例，或者在宏观税负不显著增加的前提下，开征主要由地方政府享有的新税种。要么就是中央上收更多的事权。例如，未来养老金和医保支出由更高层级的政府来统筹，应该说是大势所趋。在人口加快流动的过程中，只有中央统筹保障性支出，才能更好地解决流动人口的社会保障问题。

第二条建议是，未来对于全国性或区域性重大基础设施投资，应该由中央政府发行国债或省级政府发行一般债进行融资，不要让更低层级政府用市场化手段进行融资。

如果回顾过去地方政府债务上升的主要原因，他们的投资大多是做公共产品的提供，特别是基础设施。诸如铁路、公路、机场等基础设施建设注定是周期长、收益率低、投资规模大的项目。在西方国家，这种项目主要是靠中央和地方政府发行期限长、成本低的国债或市政债来融资的。但在中国，我们却主要让三四线城市通过政府融资平台去融资来搞基建。这种融资具有期限短、成本高的特点。换言之，我们这种融资方式和结构自然会面临期限和收益的双重错配。

第三条建议是要改变地方政府的政绩评价体系，统筹考虑增长指标与债务指标。

虽然现在我们正在转向关于高质量发展的地方政府绩效评价体系，但客观来讲，迄今为止经济增长指标的权重还是远高于政府债务指标的权重的。未来在政府绩效评价方面，要把增长和债务统筹考虑。例如，不妨计算每单位债务能够带来的增长是多少。只要把增长和债务统筹考虑，才能促使地方主官真正全面考虑举债的成本与收益，进而真正重视举债的效率。

第四条建议是要推动经营性平台公司转型。

在上述建议都得到实施之后，投融资平台的意义自然而然就下降了。如果融资平台有好资产，就可以转成地方国企。如果它只是一个空壳而没有好资产，就应该关停并转。换言之，未来就不应该有这么多的投融资平台了。

三、如何化解债务存量

在如何化解债务存量方面，我有五条建议。

第一条建议是，我们需要一次新的全国全口径地方政府债务审计。

在13年至15年，我们有过一次全国性地方政府债务审计。那时，地方政府都倾向于少报债务。为什么？它们害怕债务申报多了，可能会被问责。结果是中央政府根据地方政府申报的债务额度来分配债务置换指标，少报债务的地方政府自然都后悔不迭。

因此，在开展全国性地方政府债务审计之前，中央政府必须告诉地方政府，这次审计的目的是做什么。应该直接向地方政府明确，这可能是中央与地方政府合作化债的最后一次机会。如果这次不把债务报出来，以后地方政府只能自己消化隐藏债务。

只有这样做，才能让全口径地方政府债务真正暴露出来。随后，我们对地方政府债务要做区分，主要是区分为为提供纯粹公共产品而举借的债务和其他债务两类。

第二条建议是，针对地方政府因提供纯粹公共产品而举借的债务，如果当地政府没有能力化解的，就由该省省级政府发一般债进行置换；如果省级政府没有能力化解的，就由国家发行特别国债进行置换。

这种操作可能会被认为损害了省际公平。但在我们的体制下，无论如何都会有大量从东部到中西部的转移支付。不从这个渠道转移，也有其他渠道转移。所以讨论省际公平意义不是那么大。

第三条建议是，针对非提供公共产品之外产生的其他债务，需要由地方政府自己来化解。

地方政府自己如何化解呢？其实就两招，第一就是出售资产。大家可能已经注意到了，现在但凡有好的地方国企的省份，都在通过转移国企的股权的方式来化解债务。比如说茅台、泸州老窖、洋河等，地方政府都已经把其部分股权转移给省级财政或其他机构了。当然，对好的地方国企而言，地方政府肯定是不愿意转移控股权的。第二就是地方政府和银行等债权人经过协商进行债务重组。这就意味着银行等债权人必须要为此付出代价。诸如遵义道桥这样的重组案例无疑会大规模推广，结果是由地方政府和商业银行来共担化债成本。

第四条建议是，要通过保持宏观经济的较快增长来帮助化债。

债务问题是个分数，分子是债务，分母是经济，如果经济增速下行太快，债务压力就会变得更加沉重。中国经济就好比一辆自行车，只有保持足够的速度才能有足够的稳定性。速度越慢，各方面掣肘因素就纷至沓来，从而很难保持稳定。因此，当前一定要果断实施反周期宏观政策，尽快化解需求不足、消除产出缺口。

第五条建议是，要尽快制定关于地方政府债务违约的危机处置预案。

尽管爆发危机是小概率事件，但是我们一定要有一套危机应对预案。例如，一个城市发生了债务违约，应怎么应对？多个城市连片发生债务违约，应怎么应对？债务违约控制在城投公司内部，应怎么应对？债务违约风险扩展到商业银行体系，应怎么应对？债务违约在中西部成区域集中爆发，怎么应对？因此，必须要有一套预案。这样一旦风险暴露，我们就可以根据预案来进行处置，就不至于到时头痛医头脚痛医脚。

在上述化解债务存量的具体方案中，一个核心逻辑就是中央政府一定要积极主动参与地方化债。没有中央政府加杠杆，想要成功彻底化解本轮地方政府债务就非常困难。中央政府越早介入且以越透明的方式介入，总成本越低。如果等到地方政府债务大规模违约进而影响到商业银行体系安全，那时再介入的话，成本会高很多。

四、两点额外评论

最后我还想补充两点。

其一，通过中央政府与省级政府举债来化解地方政府债务，是最透明、成本最低的方式，相比之下，通过让商业银行体系给地方政府提供几十年无息贷款来化解危机，这种方式不太可取。

如果采用后一种化债方式的话，相关贷款的成本是由商业银行承担还是由中央政府承担？如果商业银行由此出现经营困难，责任应该算在谁头上？这是否意味着过去的商业银行市场化改革出现了倒退？

虽然化债必然会投入资源，但是债务重组还是应该主要通过市场化方式来进行，不要通过金融抑制的方式去解决问题。后者会加剧市场扭曲与激励机制扭曲，长期来看弊大于利。

其二，我们一定要用动态、跨期的眼光来看待财政政策空间。

有一种意见认为，中央财政资源非常宝贵，只能用在最后最重要的关口。对此，我们一定要用动态眼光来考虑问题。如果不及时化解地方债务的话，如果经济增速再继续下行的话，未来的财税资源会越来越萎缩。如果我们能够动态、跨期地考虑问题，当前其实就是我们大规模投放财政资源来刺激经济增长和化解存量债务的最佳时间窗口。

（张明为中国社会科学院金融研究所副所长，国家金融与发展实验室副主任，本文为作者近期参加新经济学家智库债务大辩论（第二期）的发言实录。）