拯救地方债——成因、原则与方略

正确认识当前的地方债务难题，具有特殊的历史成因、时代成因、制度成因，是中国经济社会发展到后工业化、后城市化、后货币化时代的客观现象，是高速发展必然付出的代价。

地方债务的背后是中国资产负债表的创造周期，问题的表现是债务的扩张速度超过资产的形成能力，进而导致地方政府失去偿付能力。线性近似的表现是，经济增长速度（与资产收益率高度相关）追不上债务增长速度，而且两者的裂口越来越大，形成了一个超级发散结构，而且发散的速度越来越快。

在深层次根源上，地方债务的形成有以下三大成因：

历史成因：美国次贷危机之后，尤其是四万亿支持民企的刺激计划和欧债危机之后，稳增长的任务几乎全部交给了地方政府。与之配套的就是给地方发债的权限，并以新的预算法确定下来。疫情发生后抗疫的任务也交给了地方政府，在三条红线出台以前，地方依靠基金性政府收入（土地转让金）可以维系，但是三条红线之后，财政缺口越来越大，地方债问题开始暴露。

时代成因：债务当前已经与气候、不平等、文明冲突等一样，成为困扰所有国家的全球性难题。中国地方债务的形成与中国步入后城市化时代有很大关系。地方债务形成的资产主要是城市基础设施，发行基础高度依赖房地产。当前，中国快速推进的城市化已经结束，总体来看房产供给几近饱和，一个增量时代已经结束了。各个地方必须学会从投资、建设城市，转变为服务、运营城市。在这个转型过程中，如何消化过去的债务是关键。

制度成因：几十年未变的分税制和央地关系，可能已经不适应后城市化和后工业社会。税收作为地方政府的“主营收入”，七成以上交给了中央，但是八成以上的事权又在地方，收支缺口只能靠发债卖地弥补。地方政府的“赛马”制度，越来越短的地方政府官员任期，让地方GDP竞赛异化为“债务竞赛”。土地转让金是未来税收现金流的资本化，地方债务是对未来财政资源的透支。

必须以防风险攻坚战最艰苦战役的思想准备，以持久战的理念来处理化解当前的地方债问题。过去是游击战、运动战，哪里出了问题堵哪里、兜哪里。现在需要中央统筹安排、统一部署，单靠地方政府自救已经很难了。

处理地方债务要坚持以下五项基本原则：

1，发展化债原则。中国的地方债是在中国高速的城市化和经济增长中形成的，是在发展中形成的，也必须要依靠发展的手段来化解。从技术操作层面，不是一刀切的砍掉债务，不是这种静态思维，而是需要树立一种动态思维：让经济增长的速度，财政收入的速度，逐渐超过债务增长的速度，或至少债务成本增长的速度。中国还是一个发展中国家，需要用发展的手段。发达国家的那些处理债务的方式可能没法照搬，但可以借鉴。

2，金融安全原则。地方债务风险攻坚战不是速决战，而是持久战。不能一刀切的下虎狼药，以免发生传染到全局的大风险。要局部拆弹，区域隔离，防止传染，牢牢守住不发生系统性风险的底线。当前金融体系都是高度板结的，地方债务的风险如果处理不当，很可能会传染出去造成股市、汇市、银行等更大的风险和危机。

3，有序推进原则。金融问题非同一般，要区分好优先次序，将本就有限的公共信用资源用到刀刃上。一般来说，要遵循“先自救后他救，先救急后救穷”的有序原则。先自救，就是谁家的孩子谁抱走，实在没人抱还得上一级认领抱走。先救急，就是对要发生偿付危机而且会影响到大局的区域，进行果断救助。但是不能“救穷”，以免造成债务上“养老赖”的问题，形成更大的道德风险和地方政府失信。

4，标本兼治原则。化债要与改革转型同步，借着这次债务危机严肃某些省市的财政纪律。最有效的改革是危机倒逼的改革。十几年来，中央三令五申强调规范地方债务，但采取的约束主要是债务限额和资产负债表约束（负债率），地方政府“上有政策下有对策”，感受不到真正的痛。今年的约束是现金流量表约束，就是账上没钱了，这个约束是硬性的，地方政府感到了真正的痛。只有真正的痛才会带来真正的改变，所以现在也是推动财税改革的好时机。

5，快速及时原则。提前预警，及时处置，时间换空间。天下化债，唯快不破。美国最近几个月连续出现严重的银行流动性危机，但是由于政府部门果断采取了接管措施，将问题消灭的48小时之内，既避免发生了大的风险，又节约了公共信用资源。这个做法值得我们借鉴。

地方债务处理的七大方略：

1，组织保障。中央金融工作委员会成立专门的、高级别的地方债务处置专项小组，进入常态化工作状态。要以抗疫时期的统战方式应对地方债务风险问题。

2，资金保障。中央发行特别国债或其它专项债作为“资本金”，牵头各省级政府成立特别风险处置基金，在保障基层政府运转的基础上处理债务问题。如果基层政府因为缺乏财政资金无法有效运转，很可能会引起社会不稳定。

3，信息公开。查清家底，摸清情况，公开透明，消除市场猜疑和恐慌。各级地方政府不仅要建立清楚的“四本帐”，还要按照政府会计做好“三张表”。算清楚账，认清病理，是治病的前提。向市场和社会公开，让投资者风险可计量，反而会降低市场恐慌。因为在现实中，市场害怕的不是“已知的未知”，而是“未知的未知”。

4，降低负担。扩大地方债务置换的数量，全面降低付息成本。中央部门加杠杆的空间，此时不用更待何时。中央国债的好处是信用等级高，发行规范、法治、透明，成本低，没有像地方政府非标那样的隐性风险。

5，审计问责。审计同步进行，厘清责任，加强问责，防止再发生道德风险。

6，盘活资产。对国有和政府部门没有能力运营的资产向社会出售，对有净现金流的资产进行证券化；因为运营体制原因资产收益率低的资产，可以通过混合经营的方式委托专业机构运营。对于无法产生现金流但是有非常重要的社会收益的资产，应该发行限额内的地方债务，并尽量加快债务置换。对于不规范发行的债务，该破产清算的破产清算，同时严格追究责任人的责任。破产意味着新生，意味着轻装上阵从头再来。当然，这些坏账需要银行来消化。

7，信用重建。进一步完善城投债市场体系，用市场化的方式提升地方债务治理能力。扩大而不是缩小城投债比重，并将城投债转化为“市政债”。靠市场来对地方政府的信用进行评估，对债务进行约束。因为市场都是公开透明的，风险是可计量的，有利于地方债务的长期治理。

（作者为西京研究院创始院长）