拯救地方债——成因、原则与方略
正确认识当前的地方债务难题,具有特殊的历史成因、时代成因、制度成因,是中国经济社会发展到后工业化、后城市化、后货币化时代的客观现象,是高速发展必然付出的代价。
地方债务的背后是中国资产负债表的创造周期,问题的表现是债务的扩张速度超过资产的形成能力,进而导致地方政府失去偿付能力。线性近似的表现是,经济增长速度(与资产收益率高度相关)追不上债务增长速度,而且两者的裂口越来越大,形成了一个超级发散结构,而且发散的速度越来越快。
在深层次根源上,地方债务的形成有以下三大成因:
历史成因:美国次贷危机之后,尤其是四万亿支持民企的刺激计划和欧债危机之后,稳增长的任务几乎全部交给了地方政府。与之配套的就是给地方发债的权限,并以新的预算法确定下来。疫情发生后抗疫的任务也交给了地方政府,在三条红线出台以前,地方依靠基金性政府收入(土地转让金)可以维系,但是三条红线之后,财政缺口越来越大,地方债问题开始暴露。
时代成因:债务当前已经与气候、不平等、文明冲突等一样,成为困扰所有国家的全球性难题。中国地方债务的形成与中国步入后城市化时代有很大关系。地方债务形成的资产主要是城市基础设施,发行基础高度依赖房地产。当前,中国快速推进的城市化已经结束,总体来看房产供给几近饱和,一个增量时代已经结束了。各个地方必须学会从投资、建设城市,转变为服务、运营城市。在这个转型过程中,如何消化过去的债务是关键。
制度成因:几十年未变的分税制和央地关系,可能已经不适应后城市化和后工业社会。税收作为地方政府的“主营收入”,七成以上交给了中央,但是八成以上的事权又在地方,收支缺口只能靠发债卖地弥补。地方政府的“赛马”制度,越来越短的地方政府官员任期,让地方GDP竞赛异化为“债务竞赛”。土地转让金是未来税收现金流的资本化,地方债务是对未来财政资源的透支。
必须以防风险攻坚战最艰苦战役的思想准备,以持久战的理念来处理化解当前的地方债问题。过去是游击战、运动战,哪里出了问题堵哪里、兜哪里。现在需要中央统筹安排、统一部署,单靠地方政府自救已经很难了。
处理地方债务要坚持以下五项基本原则:
1,发展化债原则。中国的地方债是在中国高速的城市化和经济增长中形成的,是在发展中形成的,也必须要依靠发展的手段来化解。从技术操作层面,不是一刀切的砍掉债务,不是这种静态思维,而是需要树立一种动态思维:让经济增长的速度,财政收入的速度,逐渐超过债务增长的速度,或至少债务成本增长的速度。中国还是一个发展中国家,需要用发展的手段。发达国家的那些处理债务的方式可能没法照搬,但可以借鉴。
2,金融安全原则。地方债务风险攻坚战不是速决战,而是持久战。不能一刀切的下虎狼药,以免发生传染到全局的大风险。要局部拆弹,区域隔离,防止传染,牢牢守住不发生系统性风险的底线。当前金融体系都是高度板结的,地方债务的风险如果处理不当,很可能会传染出去造成股市、汇市、银行等更大的风险和危机。
3,有序推进原则。金融问题非同一般,要区分好优先次序,将本就有限的公共信用资源用到刀刃上。一般来说,要遵循“先自救后他救,先救急后救穷”的有序原则。先自救,就是谁家的孩子谁抱走,实在没人抱还得上一级认领抱走。先救急,就是对要发生偿付危机而且会影响到大局的区域,进行果断救助。但是不能“救穷”,以免造成债务上“养老赖”的问题,形成更大的道德风险和地方政府失信。
4,标本兼治原则。化债要与改革转型同步,借着这次债务危机严肃某些省市的财政纪律。最有效的改革是危机倒逼的改革。十几年来,中央三令五申强调规范地方债务,但采取的约束主要是债务限额和资产负债表约束(负债率),地方政府“上有政策下有对策”,感受不到真正的痛。今年的约束是现金流量表约束,就是账上没钱了,这个约束是硬性的,地方政府感到了真正的痛。只有真正的痛才会带来真正的改变,所以现在也是推动财税改革的好时机。
5,快速及时原则。提前预警,及时处置,时间换空间。天下化债,唯快不破。美国最近几个月连续出现严重的银行流动性危机,但是由于政府部门果断采取了接管措施,将问题消灭的48小时之内,既避免发生了大的风险,又节约了公共信用资源。这个做法值得我们借鉴。
地方债务处理的七大方略:
1,组织保障。中央金融工作委员会成立专门的、高级别的地方债务处置专项小组,进入常态化工作状态。要以抗疫时期的统战方式应对地方债务风险问题。
2,资金保障。中央发行特别国债或其它专项债作为“资本金”,牵头各省级政府成立特别风险处置基金,在保障基层政府运转的基础上处理债务问题。如果基层政府因为缺乏财政资金无法有效运转,很可能会引起社会不稳定。
3,信息公开。查清家底,摸清情况,公开透明,消除市场猜疑和恐慌。各级地方政府不仅要建立清楚的“四本帐”,还要按照政府会计做好“三张表”。算清楚账,认清病理,是治病的前提。向市场和社会公开,让投资者风险可计量,反而会降低市场恐慌。因为在现实中,市场害怕的不是“已知的未知”,而是“未知的未知”。
4,降低负担。扩大地方债务置换的数量,全面降低付息成本。中央部门加杠杆的空间,此时不用更待何时。中央国债的好处是信用等级高,发行规范、法治、透明,成本低,没有像地方政府非标那样的隐性风险。
5,审计问责。审计同步进行,厘清责任,加强问责,防止再发生道德风险。
6,盘活资产。对国有和政府部门没有能力运营的资产向社会出售,对有净现金流的资产进行证券化;因为运营体制原因资产收益率低的资产,可以通过混合经营的方式委托专业机构运营。对于无法产生现金流但是有非常重要的社会收益的资产,应该发行限额内的地方债务,并尽量加快债务置换。对于不规范发行的债务,该破产清算的破产清算,同时严格追究责任人的责任。破产意味着新生,意味着轻装上阵从头再来。当然,这些坏账需要银行来消化。
7,信用重建。进一步完善城投债市场体系,用市场化的方式提升地方债务治理能力。扩大而不是缩小城投债比重,并将城投债转化为“市政债”。靠市场来对地方政府的信用进行评估,对债务进行约束。因为市场都是公开透明的,风险是可计量的,有利于地方债务的长期治理。
(作者为西京研究院创始院长)