东盟轮值领导与中国对外援助的分配 | 国政学人
东盟轮值领导与中国对外援助的分配
作者：Taegyun Lim，哈佛大学博士；Sung Eun Kim，高丽大学政治与国际关系系副教授。
来源：Taegyun Lim and Sung Eun Kim, “Buying Influence? Rotating leadership in ASEAN and Allocation of Chinese Foreign Aid,” International Relations of the Asia-Pacific, Vol. 23, No. 2, 2023, pp. 351-377.
导读
中国与美国在东南亚的战略竞争日益激烈，但有迹象表明，区域国家正在向中国倾斜，中国目前是该地区国家最大的贸易和投资伙伴。中国在经济领域对东南亚有着较强影响力，对该地区的官方发展援助（ODA）和其它官方资金（OOF）逐年增加，但这些资金并未在地区国家间平均分配。
是什么决定了中国对东南亚国家发展援助的分配？以往有关中国对外援助的研究多集中于非洲，而中国在不同地区的战略利益无法统一衡量，中国在不同地区追求的战略目标也各不相同，因此中国的援助分配在不同地区也存在差异。有关中国如何利用其对外援助来追求在东南亚的战略利益，仍然没有得到充分的探讨。
对于东盟（ASEAN）来说，其主席拥有对内和对外制定议程的权力，并代表该组织处理与外部援助国的外交关系。本文强调了特定地区背景的重要性，认为如果援助国打算在东南亚施加政治影响，在分配对该地区的援助时，以东盟主席国为目标可能是一个有效的战略。此外，东盟主席职位是按字母顺序轮换的，东盟轮值主席国与中国对外援助之间的联系并不会反映轮值主席国的战略重要性，这有利于确定区域组织的领导地位对各国接受外援的因果影响。
本文从地区主义角度出发，着重分析区域国际组织特性与援助国外援分配间的关系，其重视地区特性的研究路径或许能进一步完善世界政治的区域架构。
对外援助的战略分配
古典现实主义学派认为，国家战略性地分配对外援助以推进其外交政策目标，对外援助可以以不同于军事和政治手段的方式服务于援助国的战略利益。而通过考察对外援助各种影响因素的相对重要性，有学者发现，对外援助的方向既受受援国经济需求和政策表现的影响，也受援助国政治和战略考虑的影响。
最近，随着新兴援助国的出现，学者开始探讨非经合组织（OECD）发展援助委员会（DAC）成员的援助国分配援助的决定因素。这些研究发现，新兴援助国与传统援助国一样，在向受援国分配外援时，也会考虑自身战略利益。大量现有研究分析了中国作为对发展中国家主要新兴援助国的角色。有学者认为中国的对外援助几乎完全是出于自身商业利益和地缘政治利益；也有学者认为尽管中国在分配援助时考虑了政治因素，但这些因素的影响并不比西方援助者更强。
现有文献多分析中国对非洲的援助状况，然而对这些国家的研究结果不一定适用于其它地区。此外，还有一个常见的误区，即中国的战略或政治利益是统一而不受地区背景的影响的。
中国对东南亚的外交政策
目前中国-东盟关系的形式可以追溯到1997至1999年的亚洲金融危机，当时中国与东南亚国家的关系得到了显著加强，中国帮助该地区缓解了金融危机，巩固了在该地区的领导地位。从亚洲金融危机到中国加入世贸组织（WTO）的这段时间是中国对东南亚政策的关键节点（critical juncture），加强与地区组织的合作与一体化成为中国对该地区外交政策的重要内容。
在最近与该地区的接触中，中国使用了外交、文化、经济和安全手段。在中国扩大地区影响力的多种渠道中，对外援助的分配也符合中国外交政策的大框架。中国有向东盟轮值主席国提供更多外援的战略动机，由于东盟轮值主席国在该机构内享有议程设定权（agenda-setting power），中国可以通过战略性地向轮值主席国提供更多援助来争取在该地区的影响力。
虽然东盟采取了共识决策，即著名的“东盟方式”（ASEAN Way），但在利益冲突的成员国之间达成协议需要一个协调过程，因此主席设定议程和指导讨论的作用对于达成协议至关重要。另外，领导轮值制产生了扩散性互惠（diffuse reciprocity）效应，促使成员国将更多的裁量权下放给主席。与领导选举制相比，领导轮值制更有可能为主席国提供回旋余地。
根据中国与东盟主席国战略互动的历史，可预测出中国将向担任主席国的国家提供更多的外国援助。由于东盟主席有权为该区域组织制定议程，主席国在对华关系上的立场可能是决定东盟与中国合作总体方向的关键因素。基于共识的决策模式有效赋予了每个东盟成员国否决权，这意味着中国可以对任何成员国施加影响，以使其否决可能违背中国利益的提案。但是，成员国通常只在关键情况下保留否决权，因为它们也认识到行使否决权将导致无法达成协议。从中国的立场来看，相较等待某一成员国否决最后的谈判结果，从一开始就将任何可能有问题的议案排除在议程之外更符合中国的战略利益。
数据与实证策略
为了检验中国是否会在东盟成员国领导东盟时向其提供更多的外援，本文收集了2000年至2017年中国对东盟成员国发展援助的年度数据。
因变量是中国给予东盟成员国的官方援助资金，其主要分为官方发展援助（ODA）和其它官方资金（OOF）。如果某一受援国在某一年没有相关发展援助项目的记录，该数值为0。由2000年至2017年中国对东盟成员国的官方发展援助分布情况来看，印度尼西亚是接受中国援助最多的国家，其次是马来西亚、越南和老挝，泰国和文莱接受中国援助最少。新加坡是发达国家，被排除在分析之外。尽管文莱同属于经合组织发展援助委员会划定的发达国家，但这一时期文莱收到了来自中国的其它官方资金，因而本研究将其纳入分析对象。
自变量是东盟轮值主席国，如果一个国家是东盟轮值主席国，将其赋值为1，否则为0。自目前10个成员国加入该组织以来，他们之间的领导权一直相对平等。领导角色在它们之间相对平均地分担。领导层的轮换是根据成员国英文名的字母顺序确定的，很少有例外。由于主席职位的变动与官方发展援助的其它政治和经济决定因素无关，这种外生变动（exogenous variation）可以被用来检验担任主席职位对中国官方发展援助流入的因果影响。本文预计，轮值主席职位将与中国类似官方发展援助的资金流动呈正相关，相较于其它官方资金，中国的官方发展援助更多地受到其外交政策利益的引导。
本文还添加了一系列可能影响中国对外援助分配的协变量。人均GDP和5岁以下儿童的死亡率被用于来考虑成员国的经济需求水平。如果类似官方发展援助的项目旨在促进受援国的发展，中国将向更需要发展援助的国家提供援助。本文还考虑了成员国的联合国安理会非常任理事国地位及其在联合国大会中的投票行为，具有联合国安理会非常任理事国地位的受援国从西方援助国获得更多援助，中国可以通过削减对这些国家援助金额来惩罚这些与西方援助国立场一致的国家。本文还根据受援国在联合国大会上的投票行为及其与美国的立场一致程度来考虑受援国与中国的政治立场一致程度，预计与中国投票一致性更高的国家从中国获得更多的外援，而同美国投票一致性更高的国家则从中国获得更少的援助。
本文另增加了几个变量来衡量中国在受援国的经济利益。对外援助可以作为加强中国与受援国贸易关系的经济战略的一部分，即中国向与其贸易额较大的受援国提供更多援助。人口规模反映了受援国的潜在市场规模，外援可能会使受援国的公民在未来购买更多援助国的商品。自然资源租金反映了中国在拥有更多自然资源的国家获得更多资源的意图。受援国的治理质量，即腐败程度也是影响中国外援分配的变量之一。
最后，本文还考虑发展援助委员会内援助国的官方发展援助承诺是否会影响中国的援助分配。有研究指出，中国在通过对外援助政策扩大影响力方面与传统援助国存在竞争。
利用以上变量，本文提出以下模型：
Yit是中国在第t年对接受国i的官方援助资金的金额。主席国的系数为β1，如果中国在经济上奖励担任东盟主席国的国家，该系数将为正。模型中包含了国家i在第t年的一组控制变量X。我们的模型中还包含了国家固定效应向量λ，以便控制与中国对外援助分配有关的国别因素。该模型还包括年份固定效应向量y，以解释中国援助分配的时间趋势。
研究结果
如表1，模型1描述了援助资金总额，包括官方发展援助和其它官方资金。模型2和模型3分别将官方援助细分为官方发展援助和其它官方资金。官方发展援助在性质上比较优惠，因为其目的是促进受援国的发展，而其它官方资金则为相对不那么优惠的贷款和出口信贷。结果表明，东盟轮值主席国地位与从中国获得的官方援助资金呈正相关（模型1），东盟轮值主席国职位与官方发展援助（模型2）和其它官方资金（模型3）呈正相关，且具有统计学意义。外交政策考量对中国对东南亚国家的外援分配有重要影响，即中国有战略动机向承担东盟领导地位的国家增加官方发展援助和其它官方资金。
事实上，其它官方资金可以成为提升在接受国影响力的重要战略工具。在中国的对外援助中，其它官方资金的比重超过了官方发展援助。中国可以通过提供贷款（归类为其它官方资金）而不是提供援助（归类为官方发展援助）来保持对受援国的长期影响。
中国在受援国担任东盟轮值主席国的前后一年向其提供的援助并没有显著增加。由于中国可用于发展援助的资源有限，寻找一个最佳时机增加援助符合其战略利益，中国已决定将资源集中给现任主席国。与此同时，中国可在主席国任期结束后利用其它官方资金的承诺“奖励”那些在任期结束后仍有助于中国利益的国家。
东盟国家的安理会非常任理事国职位与中国对外援助呈正相关，这与非洲地区的情况相反，即中国会惩罚那些在安理会任职，并就此与西方援助国更亲近的国家。此外，与中国在政治上保持一致（以联大投票模式衡量）同中国对东盟国家的援助分配呈正相关，中国常通过增加其它官方资金来奖励那些根据自身利益投票的国家。
另外，中国对东南亚国家的发展援助并不一定流向经济或发展需求最大的国家。5岁以下儿童死亡率和人均GDP系数并不足以解释中国官方发展援助的流向，中国也并不一定会向受灾国家提供更多的援助。最后，中国的援助往往流向治理不善的国家，正如控制腐败的负系数所表明的那样。
结论
通过分析中国对东盟成员国的对外援助分配可知，中国增加了对东盟领导国家的官方发展援助与其它官方资金。本文研究表明，在战略性地分配对外援助时，中国不仅考虑与受援国的双边关系，还考虑与整个地区的关系。加强对东盟主席的支持是一个有效的战略，因为东盟主席国对东盟与中国关系的总体走向具有重大影响。
本文从两个方面对外援研究做出了贡献。首先，本文证明了在分析对外援助的战略分配时考虑区域背景的重要性。例如，各国对台湾省地位的认知是中国援助分配的最深刻的决定因素之一，但它并不影响对东南亚的援助分配，因为没有一个东盟国家承认台湾。本文研究表明，每个地区的援助分配策略都有其独特的逻辑，学界应更多地关注与区域动态相关的政治因素。
其次，本文有助于确定担任区域组织领导对接收外援的因果性影响，区域组织可以在塑造区域与域外国家的关系方面发挥核心作用。虽然本文的研究结果适用于东盟，但预计在其他区域组织，如非洲联盟，也可以观察到类似的模式。
词汇积累
东盟主席国
ASEAN Chair
官方发展援助
Official Development Assistance (ODA)
议程设定权
Agenda-setting power
译者：高湑喆，国政学人编译员，外交学院外交学系，研究兴趣为东南亚国际关系。
校对 | 张睿哲 王星澳
审核 | 施榕
排版 | 王雨欣
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