深度！完全抛弃"土地财政"可能带来哪些风险？
投建智库 2023-06-08
“土地财政”的问题与风险
“土地财政”的问题
同任何发展模式一样，“土地财政”虽给中国经济带来诸多好处，但也引发了许多问题。这些问题不解决好，很可能会给整个经济带来巨大的系统性风险。著名发展经济学家、诺贝尔经济学奖获得者刘易斯(Lewis,1978)就发现，城市人口每年增长率超过3%的国家大多资本短缺，需要向城市人口增长率低于3%的国家借贷。其后果，不会小于税收财政带来的“大萧条”“金融风暴”“主权债务危机”。
第一，“土地财政”必定使得不动产变成投资品。
“土地财政”的本质是融资，这就决定了土地乃至为土地定价的住宅必定是投资品。买汽车公司股票的人，并不一定是因为没有汽车。同样，买商品房(“城市股票”)的人，也并非一定因为没有住房。只要存在“土地财政”，不动产就不可避免地会是一种投资品。无论怎样打压住房市场，只要不动产的收益和流动性高于股票、黄金、储蓄、外汇等常规的资本贮存形态，资金就会持续流入住房市场。
第二，拉大贫富差距。
“土地财政”不仅给地方政府带来巨大财富，同时也给企业和个人快速积累财富提供了通道。靠投资不动产在一代人之内完成数代人都不敢想的巨额财富积累，成为过去十余年的注脚。但与此同时，没有机会投资城市不动产的居民与早期投资城市不动产的居民的贫富差距迅速拉开。房价上涨越快，贫富差距越大。房地产如同股票，会自动分配社会增量财富。正是这一功能，阻碍了不同社会阶层上下流动的渠道。
第三，占用大量资源。
如果说中国经济“不协调、不平衡、不可持续”，房地产市场首当其冲。同虚拟的股票甚至贵金属不同，以不动产为信用基础的融资模式，会超出实际需求制造大量只有信用价值而没有真实消费需求的“鬼楼”甚至“鬼城”。为了生产这些信用，需要占用大量土地，消耗掉本应用于其他发展项目的宝贵资源。资本市场就像水库，可以极大地提高水资源的配置效率，灌溉更多的农田。但是，如果水库的规模过大并因此而淹没了能真正带来产出的农田，水库就会变为一项负资产。
哈尔滨：南岗区烂尾楼。图源：视觉中国
第四，带来金融风险。
既然“土地财政”的本质是融资，就不可避免地存在金融风险。股票市场上所有可能出现的风险，也都会在房地产市场上出现。2012年全国土地出让合同价款为269万亿元，虽然低于2011年的315万亿元，与2010年的27万亿元基本持平，但这并不意味着土地融资在全资本市场上比重的降低。
截至2012年年底，全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为3487万公顷，抵押贷款总额为595万亿元，同比分别增长了157%和232%。全年抵押土地面积净增472万公顷，抵押贷款净增112万亿元，在数额上远超减少的土地出售收入。这些土地抵押品的价值，实际上都是参考房地产市场的价格来定的。打压房价或许对坐拥高首付的银行住房贷款产生不了多少威胁，但对高达6万亿元、以土地为信用的抵押贷款却影响巨大。
土地“净收益”已经成为很多企业，特别是地方政府信用的基础。一旦房价暴跌，如此规模的抵押资产贬值将导致难以想象的金融海啸。广泛的破产不仅会摧毁地方政府的信用，而且会席卷每一个经济角落，规模之大会使中央财政无力拯救。
贸然放弃“土地财政”的巨大风险
鉴于“土地财政”带来的一系列严重问题，很多人几乎一边倒地要求抛弃“土地财政”。谈论抛弃很容易，但如何找到替代的融资模式？一个简单的答案，就是仿效发达国家，转向税收财政。
当年美国从“土地财政”切换到“税收财政”，靠的是联邦政府放弃土地收益的同时，地方政府开征财产税。中国的情况是，土地在地方，税收在中央。如果仿效美国，中央政府就必须大规模让税给地方政府。2012年，中央税收刚刚超过11万亿元，要想靠让税弥补近3万亿元的土地收入和占地方财政收入166%的1万亿元的房地产相关税收，几乎是不可能的(更不要说还有近6万亿元的土地抵押融资)。
那么，能否靠加税弥补放弃“土地财政”造成的损失？在中国，“土地财政”的本质是“融资”，其替代者必定是另一种对等的信用。而要把税收变为足以匹敌土地的另一种信用基础，就必须突破一个重要的技术屏障——以间接税为主的税收体制。中国的税负水平并不低，其增速远超GDP。2012年完成税收收入11万亿元，同比增长了112%。在此基础上，继续大规模加税的基础根本不存在。
《福布斯》杂志根据边际税率，曾连续两次将中国列为“税负痛苦指数全球第二”。但在现实中，中国居民的税负痛感远低于发达国家。这是为什么？不是因为税收低，而是因为以间接税为主体的缴税方式。
数据显示，2011年，我国全部税收收入中来自流转税的收入占比达70%以上，而来自所得税和其他税种的收入合计占比不足30%。来自各类企业缴纳的税收收入占比更是高达9206%，而来自居民缴纳的税收收入占比只有794%。如果再减去由企业代扣代缴的个人所得税，个人纳税创造的税收收入不过占2%。2012年个税起征点上调后，2013年个人直缴的比例更低。这就是税收高速增长，居民税负痛感却不敏感的重要原因。
任何一种改革，如果想成功，前提都是纳税人的负担不能恶化。如果按照某些专家的建议，通过直接增加财产税等新的地方税种来补偿土地收入损失，可能会引发社会骚乱。这种非帕累托改进，对任何执政者而言，都是巨大的风险。
1862年，美国的税改取消联邦土地收入，改征地方财产税，纳税人从联邦政府处获得财产，然后向地方政府缴税，总的负担没变，收入在不同政府间转移。但在中国这样的税收结构下，就算中央政府真的下决心减税，也不过是减少了企业的负担，减税的好处并不能直接进入居民个人账户。因此，对居民个人而言，增加财产税就是增加净支出。这样的改革方案，在一开始就注定会失败。因为，私营企业和个人以不动产作为抵押的信用，可能比国有土地的抵押规模更大。
有人也许会质疑，如果不对个人征税，难道应该让中国企业继续忍受如此高的税负？我们可以用另一个问题回答这个问题：为什么中国边际税率如此之高，全球投资还是蜂拥进入中国？答案是：“土地财政”。借助土地巨大的融资能力，地方政府可以执行无人能敌的税收减免和地价补贴政策。其补贴规模之大，甚至使得如此高的税负都变得微不足道。
退一步讲，即使最后政府如愿开征了直接税，也不足以完成原始资本的积累。西方国家崛起的历史表明，税收财政无法为城市化积累足够的资本。如果西方国家当初能够通过税收筹集到和中国“土地财政”接近的资本，可能就不会有血腥的殖民征服和世界大战了。
也正是由于地方政府提供的补贴额度远超税负的增长额度，中国企业才得以保持相对于国外竞争对手的优势。
同样的道理，中央政府之所以可以保持如此高的税收增长，很大程度上有赖于地方政府更高的土地收入。因为如果没有“土地财政”的补贴，企业根本无法承受如此沉重的税负，中央政府的高税率也就不可持续。在这个意义上，可以说高房价以及相关的高地价，为具有高度竞争力的中国制造、持续多年超低定价的中国产品提供了支撑。
深层次的权利、权力问题
直接税多一点还是间接税多一点，并不是哪种税收模式更有效率、更公平这么简单的问题。不同税收模式间，也不是简单的数量替换。如果增加直接税，政府就必须让渡权力。而间接税下的政府补贴看上去并不是对所有企业普惠，但对龙头企业的补贴实际上也会外溢到下游企业。另外，基础设施的改进，也可惠及所有企业。
历史上，直接税的征收比间接税的征收要艰难得多。发达经济体为了建立起以直接税为基础的政府信用，无不经历了漫长痛苦的社会动荡。这是因为，即使税额相等，不同的税制给居民带来的“税痛”也会大不相同。
英国个税源于小威廉·皮特时代的1798年“三部课征捐”，几度兴废，直到1874年威廉·格拉斯顿任首相，才在英国税制中固定下来，其间长达近80年。德国从1808年开始，历经80余年，到1891年颁布所得税法，个税制才正式建立。美国在1861年南北战争爆发后开征所得税，1872年废止。总统塔夫脱再提个税开征，被最高法院宣布违宪。直到1913年宪法第16条修正案通过，个税才得到确认。其间也长达数十年。
在所有税种中，个人所得税最能引起纳税人的“税痛”。“无代表，不纳税”(no taxation without representation)。
中国之所以能以高效率应对各种危机和竞争，很重要的一个原因，就是“土地财政”支持着以间接税为主的税制，这使得政治决策无须经由西方式的决策程序。由于地方政府间的竞争，企业可以通过“用脚投票”来迫使政府提升效率、降低税负。
如果必须经由西式程序决定预算使用，哪怕税收财政可以实现不亚于“土地财政”的收入，对企业的大规模补贴也很难实现。可以预见，一旦取消“土地财政”，中国企业的国际竞争力将受到极大的影响。
“土地财政”的升级与退出
有区别，才能有政策
没有一成不变的城市化模式。“土地财政”也是如此，不论它以前多成功，都不能保证其适用于所有发展阶段。“土地财政”只是专门用来解决城市化启动阶段原始信用不足问题的一种特殊制度。随着原始资本积累的完成，“土地财政”也必然会逐渐退出，并转变为更可持续的增长模式。
指出开征直接税的风险，并非否定直接税的作用，而是要发挥不同模式在不同阶段的优势。当城市化进入新的发展阶段，就要及时布局不同模式间的转换。在这个意义上，放弃“土地财政”绝不是简单的财政改革，而是一场剧烈的社会改革。如果这场改革发生在城市化完成之后，可能是再一次的制度升级；而如果发生在城市化完成之前，很可能会导致巨大的社会风险。模式的过渡，没有简单的切换路径可循，必须经过复杂的制度设计并花费几代人的时间。在还没有找到替代方案之前就轻率抛弃“土地财政”，是不明智的。
正确的改革策略应当是：积小改为大改。把巨大的利益调整，分解到数十年的城市化进程中。要使每一次改革的对象只占整个社会成员的很小部分。随着城市化水平的提高，逐渐演变为直接税与间接税并重，乃至以直接税为主的模式。成功的转换，是“无痛”的转换。时间越长，对象越分散，社会承受力就越强，改革也就越容易成功。切忌城市化还不彻底就急于进入教科书式的改革。
具体做法是，在空间和时间上，把城市分为已完成城市化原始资本积累的存量部分和还没有完成的增量部分。在不同的部分，区分不同的利益主体，分别制定政策，分阶段逐步过渡到更加可持续的税收模式：
(1)对企事业单位和商业机构，可率先征收财产税；(2)对永久产权(如侨房、公房等)，可以开征财产税；(3)对小产权房、城中村，可以结合确权同时开征财产税；(4)对有期限的房地产物业，70年到期后开征财产税的同时转为永久产权；(5)在老城区新增住宅用地拍卖时就规定要缴纳财产税；(6)可以缩短老城区及附近新出让项目的期限，如从70年减少到20年或30年，到期后，开征财产税；(7)所有已经有完整产权的物业，需以公共利益为目的才可以强制拆迁，物业均按市场价进行补偿；(8)愿意自行改建的，在容积率不变且不恶化相邻权的条件下，允许自我更新；(9)愿意采取集体改造的，自行与开发商谈条件。个别政府鼓励的项目(如危旧房改造)，可以以容积率增大等方式予以奖励，这可以很好地解决“产权分别到期、涉及的利益分别出现”这一问题。
财产税可以有不同的名目，直接对应相关的公共服务。通过区别不同的政策对象，按照不同的阶段，将完成城市化的地区渐进式地过渡到可持续的“税收财政”，同时，建立与之相对应的、以监督财税收支为目的的社区组织。
比如，小区物业费对应小区物业服务，学区物业费对应学校教育升级，社区物业费对应环卫、路灯等公共服务，地方政府物业费对应消防、治安、交通等公共服务。针对企业的服务，也可以通过直接转换成股份的方式进行减税。
城市新区部分则应维持高效率的“土地财政”积累模式。但维持并不意味着无须改变。其中，最要紧的，就是尽快将不动产分为投资和消费两个独立的市场。现在的房地产政策之所以效率低下，一个很重要的原因，就是我们希望用一项政策同时达成“防止房地产泡沫破裂”和“满足消费需求”两个目标。要想摆脱房地产政策的被动局面，就必须将投资市场和消费市场分开，并在不同的市场分别达成不同的经济目标——在投资市场上，防止泡沫破裂；在消费市场上，确保居者有其屋。
“人的城市化”
真正用来满足需求并成为经济稳定之锚的，是保障房供给。这部分供给应当尽可能地大。理想的状态，就是要做到新加坡式的“广覆盖”。所谓“广覆盖”，就是除了有房者外，所有居民都可以以成本价获得首套小户型住宅。如果不能做到“广覆盖”，保障房反而会加剧而不是减少社会不满，“寻租”行为就会诱发大规模腐败(赵燕菁，2011)。
而要做到“广覆盖”，首先必须解决的问题就是资金。总体而言，中国金融系统的资金非常丰沛，关键是如何设计出足够的信用将其贷出来。目前的保障房不能进入市场。这种模式决定了保障房无法像商品房那样利用土地抵押融资。依靠财政有限的信用，必定难以满足大规模建设的巨额资金需求。要借助“土地信用”，就必须设计一种路径，使抵押品能够进入市场流通。
图表：国家发改委印发“十四五”新型城镇化实施方案。图源：视觉中国
如何既能与商品房市场区隔开来，又可以进入市场流通以便于融资？一个简单的办法就是“先租后售”——“先租”的目的是与现有商品房市场区隔开来；“后售”则是为了解决保障房建设融资问题。由于这一做法牺牲了地方政府出让商品住宅用地的收入，地方政府很难主动实施。
举例而言，假设50平方米保障房的全部成本是20万元(土地成本2000元/平方米，建安成本2 000元/平方米)，一个打工者租房支出大约500元/人/月，如果是夫妻俩，每年就是约12万元，10年就是12万元，15年就是18万元。届时只需补上差额，就可获得完整产权。
这是个假设的例子，各地的具体数字可能不同，但理论上讲，只要还款年限足够长，辅之以政府补助和企业公积金(可分别用来贴息和支付物业费)，即使从事收入最低的职业，夫妻两人也完全有能力购买一套拥有完整产权的住宅。
由于住房最终可以上市，因此土地(及附着其上的保障房)就可以成为极其安全有效的抵押品。通过发行“资产担保债券”(covered bonds)等金融工具，利用社保、养老金、公积金等沉淀资金获得低息贷款，只需政府投入(贴息)少许，就可以一举解决“全覆盖”式保障房的融资问题。近年来，社保基金、养老基金和公积金进入股票市场的呼声不绝于耳。但低迷的收益和有限的规模，使得股票市场难以满足保值的需要。如果我们拓宽视野，就会发现，房地产(特别是保障房)市场其实是比股票市场更大、更安全的资本市场。
“先租后售”模式，看似解决的是住房问题，实际上却意味着“土地财政”的升级——都是以抵押作为信用获得原始资本。这一模式同以往“土地财政”的一个重要不同，就是以往“土地财政”是通过补贴地价来直接补贴企业，而“先租后售”保障房制度，则是通过补贴劳动力来间接补贴企业。2008年以后，制约企业发展的最大瓶颈已经不是土地，而是劳动力。沿海城市由于居住成本高昂，劳动力价格不断上涨，缺工现象大面积蔓延。采用“先租后售”的保障房制度，可以大幅降低劳动力的生活成本，从而抑制劳动力价格的上涨。令企业头疼的员工流动性过大问题也可以得到缓解。
新加坡和中国香港的对比表明，住房成本可以显著影响本地的劳动力成本，进而影响本土企业的市场竞争力。
“土地财政”的另一个后果就是“空间的城市化”并没有带来“人的城市化”——城市到处是空置的住宅，农民工却依然在城乡间流动。现在很多研究都把矛头指向户口，似乎取消户籍制度就可以在一夜之间消灭城乡差距。取消户籍制度，如果不涉及背后的公共服务和社会福利，等于什么也没做；但如果所有人自动享受公共服务和社会福利，那就没有一个城市负担得起。
户籍制度无法取消与“土地财政”密切相关。由于没有直接的纳税人，城市无法甄别谁有权利享受城市的公共服务，就只好以户籍这种笨拙但有效的办法来限定公共服务的供给范围。要想取消户籍制度，就必须改间接税为直接税。户籍制度同公共产品付费模式密切相关。改变税制，如前所述，制度风险较大。
但就算能够用财产税取代户籍制度，也还是解决不了农民转变为市民的问题——今天因为缺少财产而无法拥有城市户籍的非城市人口，明天也一样会因为缺少财产而无法成为合格的纳税人。如果不创造纳税人，而只是简单取消户籍制度，放开小产权，结果就会是南美国家常见的“中等收入陷阱”。坠入“中等收入陷阱”国家的一个共同特征，就是大量进入城市的居民不为城市公共产品付费。城市贫民窟同小产权房一样，本质都是为了逃避为公共产品付费。一旦坠入“中等收入陷阱”，城市化就会半途而废，除非将这些不为公共产品付费的人口也作为城市人口。
因此，研究怎样让农民获得持续增值的不动产，远比研究如何取消户籍制度更有意义。
实际上，“先租后售”的保障房制度，使得户籍制度本身变得无关紧要。它为非农人口获得城市资产和市民身份直接打开了一条正规渠道——新市民只需居住满一定时间，就可以通过购买保障房，成为为城市纳税的正式市民。“先租后售”制度就相当于“城市公司”的期权。缴纳10～15年的房租后，就可以以“房改”的方式兑现期权，成为城市的正式“股东”。这同发达国家有关移民的绿卡制度类似：先获得居留权，缴纳足够税额后，转为正式居民。“先租后售”的保障房制度把住房问题转化为建立公民财产，这同美国当年的《宅地法》在本质上是一样的——创造出有财产的纳税人。这样，转向税收财政才可能有可靠的基础。
重建个人资产
现在财政界有一种普遍的看法，认为中国的税制结构已经到了非调整不可的地步。理由是，间接税使每个购买者成为无差别的纳税人，无法像直接税那样，通过累进制使高收入者承担更多的税负来调节贫富差距。
但在现实中，导致贫富差距的深层次原因是有没有不动产。不动产成为划分“有产阶级”和“无产阶级”的主要分水岭：有房者，资产随价格上升，自动分享社会财富；无房者，货币积累因房价上升而缩水。房价上升越快，两者的财富差距就越大。
要缩小社会贫富差距，让大部分公民能够从一开始就有机会均等地获得不动产，或许不失为一种思路。“土地财政”向有产者转移财富的功能，是当前贫富差距加大的“罪魁祸首”，但通过“先租后售”，这一功能马上就可以变为缩小贫富差距的有力工具。美国1863年起实施的《宅地法》的核心内容是：一切忠于联邦的成年人，只要交付一笔很少的宅地申请费，就可以免费在西部获得6475公顷的土地，在该土地上耕种5年后就可以获取这块土地的所有权。“先租后售”如同美国当年的《宅地法》，直接将资产均等地注入居民，为解决资本分布不均的问题提供了一种思路，或许可使所有进入城市的居民得以共享“中国梦”。
“现代人”的特征，就是拥有信用。通过“先租后售”的保障房，可以帮助家庭快速完成原始资本的积累，为劳动力资本的城市化创造前提。由于保障房的市场溢价远远高于其成本，比如，以20万元成本价买下的保障房，市场价值可能是50万元甚至100万元，因此，保障房“房改”就相当于以兑现期权的方式给所有家庭注资。
家庭的经济学本质，乃是从事“劳动力再生产”的“小微企业”。将土地资本大规模注入家庭，可以快速构筑社会的个人信用，使经济从国家信用基础拓展到个人信用基础。各国的城市化历史表明，城市化水平达到50%左右时，职业教育(而非高等教育)乃是劳动力资本积累最重要的手段，但劳动力资本有随时间贬损、折旧的特点。而“先租后售”的保障房可以显著地提高家庭资产的配置效率，将劳动力资本转化为不动产凝结下来。
国外的实践表明，同表现为储蓄形态的养老金相比，住宅更容易实现保值增值。具有流动性的住宅可以在家庭层面，将社保和养老金资本化。同建设商品房相比，表面上看，政府一次性收入会显著减少，但只要操作得好，通过反抵押等金融工具，政府巨大的社会福利支出会相应减少。
保障房“广覆盖”，能为城市化的高速发展提供一个巨大的社会稳定器。它可以在利益急速变化的发展阶段，极大地增强整个社会的稳定性，扩大执政党的社会基础。如果说“土地财政”在过去20余年先后帮助政府和企业实现了原始资本的积累，下一步其主要目标就应当转向帮助实现劳动力的资本化。
正确的做法，不是回到土地私有的原始状态再启动城市化(这样只能让城市周围的农民获得城市化的最大好处)，而是要利用这一制度遗产，通过企业补贴、保障房“先租后售”等制度，让远离城市地区、更大范围内的农民，一起参与原始资本的积累，共同分享这一过程创造的社会财富。
1998年房改的成功，推动了中国近十年的快速增长，帮助城市政府完成了原始资本的积累。保障房“先租后售”乃是以“土地财政”为融资工具，帮助城市家庭完成原始资本的积累，从而为城市化完成后转向税收财政创造条件。美国联邦政府“土地财政”转向地方政府税收财政，也是首先将土地转移给新移民，使他们成为有产者，然后才对新移民的财产征税。没有财产，税收财政就是无源之水。
在美国联邦政府大规模推进公共土地私有化之后，州政府和地方政府多了对私人财产征收税费的对象，理由是此两级政府给居民提供了公共服务。随着消费税体系的逐步完善，与土地有关的财产税逐步从州政府下移到地方政府，直至演化为今天美国地方政府的收入结构。“先租后售“对中国经济的意义，类似于《宅地法》对美国经济的意义，目的就是创造有财产的纳税人。笔者认为，保障房在规模上远超当年的房改。这一改革一旦成功，或许真可为中国经济继续高速增长助力。
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保障房制度建立后，我们就可以有效地将投资市场和消费市场区隔开来，从而组合利用价格和数量两个杠杆，使政策的“精度”大幅提高。在投资市场上(商品房)，控制数量。比如，将供地规模同保障房供给挂钩，放开商品房价格，避免不动产价值暴跌触发系统性危机。在消费市场上(保障房)，控制价格增长幅度，满足新市民进入城市的基本消费需求。这就像把公司股票和产品分开一样——股价的上升，有时更有利于产品价格的降低。
在“土地财政”下，中国货币信用的“锚”就是土地。人民币是“土地本位”货币。中国经济之所以没有产生超级通货膨胀，关键在于人民币的信用基石——“土地”——的价值和流动性屹立不倒。在某种意义上，正是因为土地的超级通货膨胀，才避免了整个经济的超级通货膨胀。一旦房价暴跌，土地就会大幅贬值，信用就会崩溃，从而引发金融动荡。<
