统筹推进基础设施建设，促成现代化产业升级
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2022年4月26日，中央财经委第十一次会议研究全面加强基础设施建设问题，标志着我国基础设施已经进入了新一轮集中建设期与高质量发展期。基础设施具有战略性、基础性、先导性作用，是发挥我国超大规模市场优势和内需潜力的基础，也是发展“大国经济”、构建坚实安全可靠供应链的前提，更是迈向社会主义现代化建设新征程的坚实支撑。
统筹推进基础设施建设，需要建设现代化基础设施体系
构建系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。系统布局新型基础设施，加快第五代移动通信、工业互联网、大数据中心等建设。基础设施包括交通、能源、水利等传统基础设施和以第五代移动通信、工业互联网、大数据中心等为代表的新型基础设施，在经济社会发展全局中具有先导性、基础性、战略性作用。统筹推进传统与新型基础设施建设，推动5G网络、物联网优先覆盖城市商圈、商品交易市场、大型商业综合体、商贸物流园区等，加强人工智能、云计算、区块链、大数据中心等新型网络、技术和算力基础设施建设。支持运用物联网、区块链等技术，优化库存管理系统，加强自动搬运机器人、自动码垛机、感应货架等智能装备应用，大力发展智能商贸物流。
第一，我国基础设施建设成效显著，但仍存在一些短板和弱项。“十三五”时期，我国基础设施网络布局不断完善，整体质量明显改善，综合效率快速提升，全国已形成超大规模基础设施网络，供给水平和服务水平得到明显提升。截至2022年末，我国综合交通网总里程超过600万公里，220千伏及以上输电线路突破80万公里，光缆线路总长度近6000万公里，高铁、高速公路、电网、5G网络规模等均居世界第一。特大型水利工程、三代核电、工业互联网等实现跨越式发展，离岸深水港、枢纽机场工程建造技术迈入世界先进或领先行列。重大物流基础设施建设稳步推进。创新基础设施加快优化，建成体系较为完备的国家重大科技基础设施。我国基础设施建设虽然已取得举世瞩目的成就，但仍然存在一些短板，需要加快补齐。比如，基础设施在全国区域间、城乡间发展尚不平衡，城市群、都市圈互联互通水平还不高，水利基础设施建设仍相对滞后，交通综合运输能力也相对薄弱，基础设施绿色安全发展水平有待提高，等等。
第二，新型基础设施加速发展，成为经济社会数字化转型的重要支撑。新型基础设施是以信息网络为核心基础，综合集成物联网、云计算、大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术，面向社会生产生活的广泛需要而提供感知、传输、存储、计算、处理等数字能力的新一代信息通信基础设施，也是制造强国、质量强国、网络强国、数字中国建设的重要组成部分和支撑基础。当前，新一代信息技术、数字技术蓬勃发展，推动信息通信基础设施持续演进升级，并在内涵和外延上不断拓展延伸。科学布局支撑数字化发展的基础网络体系，加快构建高速、移动、安全、泛在的新一代信息基础设施，形成万物互联、人机交互、天地一体的网络空间。统筹推进数据中心、工业互联网等新型基础设施建设，提升5G、人工智能等应用场景支撑能力。加快传统基础设施数字化升级，支持城市公用设施、建筑、电网、地下管网等物联网应用和智能化改造。
系统推进5G、千兆光网、数据中心建设发展和传统基础设施改造升级，构筑发展支撑；加强核心技术攻关，实现高水平科技自立自强，夯实发展基础；推进实体经济转型，5G应用扬帆远航，工业互联网提档升级，培育发展动能；提升数字惠民水平，推进服务普惠均等，响应群众“急难愁盼”，共享发展成果；完善数字治理体系，深化行业改革创新，提升安全防护水平，优化发展环境；深化数字经济开放合作，与全球产业界携手应对挑战、合作开创未来，共建网络空间命运共同体，拓展发展空间。在“十四五”时期积极推进新型基础设施建设，有助于加快我国经济社会各领域数字化发展。
第三，突出重点，统筹推进基础设施建设。“构建系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系”，明确了“十四五”时期我国基础设施建设的总体目标。实现这一目标的关键，就是要善于统筹好新型基础设施和传统基础设施建设。一方面，需要“系统布局新型基础设施，加快第五代移动通信、工业互联网、大数据中心等建设”；另一方面，也需要针对传统基础设施领域的突出矛盾和关键制约，精准做好补短板、强弱项工作。比如，强化交通基础设施网络功能，“完善综合运输大通道、综合交通枢纽和物流网络，加快城市群和都市圈轨道交通网络化”，打造轨道上的城市群、都市圈，“提高农村和边境地区交通通达深度”，打通“最后一公里”；再如，“加强国内油气勘探开发，加快油气储备设施建设，加快全国干线油气管道建设”，加快形成区域管网和天然气枢纽中心；又如，“建设智慧能源系统，优化电力生产和输送通道布局，提升新能源消纳和存储能力，提升向边远地区输配电能力”；还如，“加强水利基础设施建设”，实施国家水网工程，“提升水资源优化配置和水旱灾害防御能力”等等。
从交通运输、公共服务、网络基础设施等补短板
我国基础设施体系仍存在多方面短板和不少风险隐患，对民生保障和改善形成制约；对农业生产能力提高，现代产业体系、物流体系发展，产业链供应链保障形成制约。从稳增长、保民生大局出发，基础设施体系保障能力必须加快提高。铁路、公路、机场、港口、水利设施等传统基础设施在我国经济发展过程中具有重要的基础作用。但现阶段，我国交通、物流、能源、水利、市政等传统基础设施网络还存在诸多短板和不足，基础设施的整体质量、综合效能和服务水平还有很大的提升空间。
我国综合交通运输发展不平衡。综合交通网络布局不够均衡、结构不太合理、衔接不够顺畅，重点城市群、都市圈的城际和市域（郊）铁路存在较明显短板。产业链供应链保障能力不足。防洪行洪能力，农业节水灌溉，城市供排水、节水工程等仍亟待加强，水安全风险防控、水资源承载力提高、水生态环境保护等基础能力建设任务繁重。城市地下空间布局规划滞后，特别是地下管网设施建设明显滞后。城市内涝问题突出，地下管线老化发生的安全事故明显增加。城镇生活垃圾分类和处理设施能力不足、区域发展不平衡、存量填埋设施环境风险隐患大、管理体制机制不健全等问题仍较突出。我国的能源安全保障能力仍需全面加强，能源清洁利用能力仍需全面提高。加强交通、能源、水利等网络型基础设施建设，把联网、补网、强链作为建设的重点，着力提升网络效益。
我国包括公共服务能力发展不平衡。基础设施体系（包括公共服务能力）建设责任，主要由各级政府承担。因此，受行政级别、经济发展水平等因素制约的综合财力，决定了各城市基础设施体系（包括公共服务能力）建设和发展的水平。那些行政级别高、经济发展水平高的大城市，例如北上广深等，基础设施体系（包括公共服务能力）建设和发展水平都比较高。而位于东部、南部的大城市（包括准一线城市和二线城市），基础设施体系（包括公共服务能力）建设发展水平一般较西部、北部同类城市要高。
国家综合交通网尚未实现互联互通。网络型基础设施是生产要素充分流动、提升经济社会效益的基础条件，也是实现基础设施互联互通的关键环节。第一，交通对生产要素的流动、工业与城镇体系的发展有着决定性影响，是提高资源配置效率的重要先决条件。在交通基础设施方面，我国已经基本形成以“五纵五横”综合运输大通道为主骨架的综合交通网，未来要进一步完善铁路、公路、水运、民航、邮政快递等基础设施网络，构建以铁路为主干，以公路为基础，水运、民航比较优势充分发挥的国家综合立体交通网。第二，水利既为工农业生产、城乡居民生活用水提供保障，也是生态建设的重要内容。在水利基础设施方面，要加快建设一批重大水利工程，完善水资源配置体系，提高水资源统筹调配能力和供水安全保障能力。第三，能源是经济的驱动力，构筑能源安全屏障对国家经济行稳致远有着重要意义。在能源基础设施方面，要以加强国内能源网络安全建设为重点，加大管网和输电网络建设和安全保障，加强输电网络和煤炭运输通道建设，加大能源储备设施建设，完善能源应急体系和能力建设。
总体来看，基础设施要有长远目标。中国特色社会主义所实现的经济发展水平和社会文明进步水平，必将是史无前例的，这也是社会主义制度必将取得最终胜利的坚实基础。因此，我国基础设施体系建设的远景目标，必须要有引领未来时代，并且能够保障长远的高标准、高水平。新中国成立后的一段历史时期内，我国经济建设各个方面给工业化奠基让路，基础设施体系建设相对滞后。
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理解推进基础设施建设的必要性
改革开放后，经济出现持续快速增长，基础设施体系建设总体是“补课型、追随型”发展。以地方和城市政府为主的建设格局，使基础设施体系建设不平衡的问题比较突出。当前，我国基础设施体系整体和长远布局的合理性、服务保障的质量、全覆盖和同一保障水平等方面，与世界主要发达国家仍存在显著差距。与我国社会主义现代化远景目标比较，存在更大差距。
第一，我国在城乡发展一体化方面进一步深化，但是部分改革措施落地难度大，效果不及预期，目前城乡发展不平衡的现象仍然明显。从国际上来看，我国城乡差距问题在全球范围内较为突出。从收入角度来看，发达国家如英国、加拿大的城乡收入比接近于1，发展中国家印度的城乡收入比将近1.9，即便是非洲的低收入国家，如乌干达的城乡收入比最高也只有2.3左右，而我国2020年城乡差距却高达2.56。在生活设施方面，城市、县城、建制镇、乡驻地、村庄依次递减。需要在基本公共服务普惠共享方面，加快推进城乡在教育、医疗、社会保险、救助体系等方面建立统一的制度和标准。目前，我国在乡村融合发展方面的顶层设计和具体措施规划已经较为完善，未来政策的实施和落地是重点，设置具体的量化指标有助于激励和监督政策的落实。
第二，推进数字经济与实体经济深度融合，协同数字产业化和产业数字化。加快推进数字经济与实体经济深度融合，协同推进数字产业化和产业数字化，使数字经济更好赋能实体、服务社会、造福百姓。加快新型基础设施建设，促进数字基础设施体系化发展和规模化部署，加快建设高速泛在、天地一体、云网融合、智能敏捷、绿色低碳、安全可控的智能化综合性数字信息基础设施。推进产业数字化转型，大力推进5G、千兆光网等新一代信息通信技术在垂直行业、信息消费、社会民生等领域的融合应用，形成重点领域创新应用示范标杆。增强数字发展动能，加快大数据、人工智能、智能网联汽车等战略性新兴产业的创新发展，大力发展先进制造业，促进数字经济做强做优做大，培育经济新引擎。
“十三五”时期，我国已建成全球规模最大的第四代移动通信和光纤宽带网络，第五代移动通信正在进入商用部署。我国已建成全球规模最大的移动宽带和光纤网络，网络质量达到甚至优于世界发达国家水平。2022年，建成5G基站近160万个，成为全球首个基于独立组网模式规模建设5G网络的国家。固定宽带由百兆迈向千兆跨越升级，光纤用户占比由2012年的不到10%提升至2021年的94.3%。我国连续组织实施7批电信普遍服务试点工作，累计支持全国13万个行政村光纤网络建设和6万个农村4G基站建设，推动行政村通宽带比例从不足70%提升至100%，贫困地区通信难问题得到历史性解决。
第三，重点领域打基础，政策支持做保障。需明确主攻方向，统筹推进重点领域基础设施建设。要突出交通、能源、水利、新基建、物流、城建、农业农村、国家安全等领域，持续谋划实施一批重点工程项目，强化用地、用能等资源要素保障，健全多元化投入机制，全力推动基础设施建设再上新台阶。加快交通基础设施建设，聚焦构建城际高速公路网、城市交通“内循环”、综合立体交通网，深入实施交通强市，打造国际性综合交通枢纽城市。加快产业升级基础设施建设，围绕现代产业体系，完善科技、园区、物流等基础支撑，赋能产业转型升级。加快城市基础设施建设，实施城市更新行动，打造高品质生活空间。
加快农业农村基础设施建设，加强农田水利配套设施、农村路网水网等建设，持续提升农村人居环境。加快新型基础设施建设，以“城市大脑”建设为重点，全力推动云计算、大数据、物联网等新一代信息技术规模化应用。要加强组织领导，压实有关部门和各市县责任，强化项目调度，明确时间表、任务书，进展快的保持势头、保证质量，进展慢的加强督促、迎头赶上，全力做好资金保障、审批服务、风险防范等工作，推动打基础、利长远的基础设施项目建设取得扎实成效。
当前，我国基础设施体系（包括公共服务能力）建设的资金是充足的。其一，中国经济基本面长期向好，中国政府的信用基础高度可靠，财政税收长期持续较快增长的潜力高度可靠。因此，政府通过发行长期建设债券筹措资金的空间非常大。其二，社会资金规模庞大而投资渠道比较狭窄，对政府投资项目的参与热情很高，依靠政府投资动员社会资金参加基础设施建设的潜力很大。可动员的中长期的财力资金庞大、可动员的当期社会资金庞大，保障了充足的建设资金。我们要有强烈的紧迫感和久久为功的钉钉子精神，坚持以人民为中心的发展思想，坚持问题导向、目标导向，统筹发展和安全，系统谋划、整体协同，精准补短板、强弱项，优化基础设施布局、结构、功能和发展模式，调动全社会力量，全面构建好现代化基础设施体系，建设好社会主义现代化基础设施工程。
加快新型基础设施协同布局，增强支撑产业升级能力
新型基础设施是以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系，主要包括信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施。此次中央财经委会议明确指出，加强信息、科技、物流等产业升级基础设施建设，布局建设新一代超算、云计算、人工智能平台、宽带基础网络等设施，推进重大科技基础设施布局建设。可以说，新型基础设施建设是兼顾短期刺激有效需求和长期增加有效供给的最佳结合点，也是扩展新消费、新制造、新服务空间，推动城市迈向未来高级化、现代化的必要手段。
从宏观来看，新型基础设施是面向未来国家竞争力的重要平台体系，能够很好适应信息技术与经济社会深度融合的趋势，具有较大的乘数效应和裂变功能，能够促进和激活一批新业态与新模式，对于稳民生、保就业意义重大。从中观来看，新型基础设施建设与数字经济发展息息相关，第五代移动通信、工业互联网、大数据中心等基础设施共同构筑了新型基础设施体系，能够进一步推进数字经济技术与交通、能源、水利、医疗、教育、城市等深度融合，提升数字经济、数字社会、数字政府整体高质量发展水平。从微观来看，新型基础设施建设带动下的产业互联网纵深发展，将会畅通我国产业链、供应链循环路径，打通产业链、供应链堵点痛点，推动龙头企业充分发挥对上下游的协同带动作用，促进大中小企业融通发展，进一步提升产业链与供应链的稳定性。
2022年以来，工信部、国家发改委等多部门明确提出，将适度超前部署5G、工业互联网、数据中心等新型基础设施建设。各省、市、自治区也在政府工作报告中明确提出2022年要加快推进“新基建”项目，包括北京、上海、重庆、四川、湖南、安徽、江西等20多个省（区、市）明确了2022年5G基站、数据中心、工业互联网等建设计划。可以说，“新基建”因其涉及领域多、覆盖范围广、经济带动作用强等特点，正成为各地区扩大有效投资、打造数字经济发展底座、夯实新竞争优势的重要支撑。预计“十四五”期间，我国新基建能带动投资10万亿元，平均增速有望达到10%。
城市发展所需的基础设施建设来看。加快城市基础设施有序更新，能够提升人民群众对于发展成果的满足感。随着城市群建设和城市人口导入的速度加快，城市在发展过程中逐步暴露出“公共服务能力短缺、生态环保配套滞后、城市治理能力偏弱”等短板问题。当前，我国城市发展已从过去的增量扩张转向内涵品质提升的新阶段，城市基础设施建设更应坚持“以人为核心”的价值导向，紧扣城市品质提升加快推进有机更新。在推进城市基础设施有序更新的过程中，要突出城市基础设施对“全时全龄全业态”的赋能，实现供给升级。当前，人民美好生活需要日益广泛，城市消费也逐步从“由无到有”的低质增长，过渡演进到“从有到好”的高质量升级阶段，能否有效支撑人民群众更加注重品质化、个性化、多样化的消费需求已经成为城市基础设施更新的重要方向，推动城市服务供给由生存型、传统型、物质型向发展型、现代型、服务型转变。
城乡发展的有序融合也需要新型基础设施建设推进。城市基础设施要站在都市圈、城市群的高度统筹谋划，从谋一域到谋全域转变，推动城市基础设施的跨域互联互通，提升对区域协同发展战略的支撑能力。当前，受限于规划建设的不充分不完善不协同，都市圈内部特别是行政区与行政区之间仍存在较大数量的“断头路”“瓶颈路”，成为制约交通一体化、影响城市经济发展的“肠梗阻”。未来，各地在完善自身基础设施建设的过程中，更应积极打通“断头路”、扩容“瓶颈路”，实现都市圈内部人畅其行、物畅其流，促进各种资源要素自由流动。特别是近年来我国部分大城市受疫情、汛情等灾情冲击较大，在推进城市基础设施更新的过程中，也应根据自身产业规模与人口规模，适度超前布局防灾避险设施。
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加快农业农村基础设施“强弱项”，提升农业农村现代化水平
农业农村基础设施是坚持农业农村优先发展、全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的基础。推动高质量发展，锚定建设农业强国目标，牢固树立大食物观，以稳产保供和满足市场多样化、优质化消费需求为目标，以优化设施农业布局、适度扩大规模、升级改造老旧设施为重点，以提高光热水土等农业资源利用率和要素投入产出率为核心，以强化技术装备升级和现代科技支撑为关键，持续提升设施农业集约化、标准化、机械化、绿色化、数字化水平，加快发展农业工厂等设施农业新业态，不断提高质量效益和竞争力，构建布局科学、用地节约、智慧高效、绿色安全、保障有力的现代设施农业发展格局，为拓展食物来源、保障粮食和重要农产品稳定安全供给提供有力支撑。
当前，我国农业农村设施明显改善，具备条件的乡镇和建制村通硬化路、通客车实现全覆盖，供水供电、通信网络等基础设施水平明显提升。新时期，“三农”工作重心历史性转向全面推进乡村振兴，中国特色农业农村现代化进程不断加快，农业农村基础设施也应加快“强弱项”，聚焦薄弱环节实现更高质量发展。具体来看，应在农田基础设施、农村供水基础设施、农村清洁能源设施、农村物流设施、乡村信息基础设施五个方面推进相关工作。
一是农田基础设施。农田基础设施是现代农业产业技术体系的基础。要站在保障国家粮食安全、提升农业抗风险能力的高度，高标准推进农田建设与黑土地综合治理，提升动物防疫和农作物病虫害防治水平。二是农村供水基础设施。一方面，要进一步加强水源工程建设和水源保护，实施规模化供水工程建设和小型供水工程标准化改造，加快提升农村自来水普及率。另一方面，要加快构建防汛抗旱等防灾减灾体系，完善农村防汛抗旱设施，加强农村洪涝灾害预警和防控。例如，根据水系的改变及时新增排水沟或调整排水沟的位置才能防止内涝；拓宽机耕路，大型农业机械进入田间作业才能进一步提高农业生产效率。而在实践中，由于农业农村基础设施空间布局改变涉及耕地占用，这些举措实施起来难度较大。基于这样的背景，即使在基础设施上投入大量资金，仍不能保证其功能精准有效地发挥。三是农村清洁能源设施。农村利用清洁能源基础薄、空间大、场景丰富，各地要因地制宜推动太阳能、风能、生物质能的综合利用与多元化发展，积极构建以可再生能源为基础的农村清洁能源利用体系。四是农村物流设施。当前，我国农村交通与物流设施仍有短板，未来应进一步完善县乡村三级物流配送体系，结合产业发展需求加快建设物流基地、分拨中心、配送站点。有条件的地区应加快完善冷链仓储体系，以相对完备的物流设施体系引导电商、物流、商贸、金融、供销、邮政、快递等市场主体到乡村布局。五是乡村信息基础设施建设。要加快实施乡村建设工程，推动农业农村中水利、公路、电力、物流、环保等传统基础设施数字化、智能化升级，进一步加快物联网、大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术与农业生产经营深度融合。
处理好农业农村基础设施供给效率与公平性之间的关系。应通过完善非经营性设施政府或村级组织管护机制、健全准经营性设施多元化管护机制、创新经营性设施市场化管护机制、梯次推进公共基础设施城乡一体化管护，全面提升基础设施管护水平和质量，降低基础设施损坏率，保障其长效运行。应关注小农户的基础设施需求，充分利用村级组织、农业合作社等组织的作用，比如，有的村庄创新农业生产经营方式，通过联耕联种、农业共营制、小田并大田等形式，充分发挥集体的作用，根据环境变化及时调整基础设施空间布局，提升了基础设施韧性。还有的村庄引入经营主体并成立农业合作社，在市场与组织双重发力下，达成了调整基础设施空间布局的目标。
农业农村基础设施供给还要满足不断升级的需求。除了农田水利、农村道路、供水、供电等传统基础设施外，农业数字基础设施、农产品仓储保鲜冷链物流设施、充电基础设施等新型基础设施需求不断涌现。对于新型基础设施供给，可以引入更多经营主体，特别是可以发挥国有企业在供给新型基础设施方面的潜力，以更好地支撑农业高质量发展，有效满足农民群众对美好生活的需要。
农业农村基础设施供给是资源合理配置问题，但说到底是一个绩效问题。供给的目标是以最小的投入获得既定数量与质量的农业农村基础设施，同时兼顾基础设施供给的公平性。其中，供给数量是基础，供给质量是关键，供给效率是核心，供给公平性是保障。但在农业农村基础设施供给过程中，一些地方没有处理好数量与质量、效率与公平之间的关系，造成农业农村基础设施供给水平难以持续提升。
总结：以基础设施建设促现代化产业升级，实现国家安全与高质量发展
加快国家安全基础设施“补短板”，提升应对极端情况能力。在新时期建设基础设施的过程中，也应坚持总体国家安全观，加快推进国家安全基础设施“补短板”工作，维护和塑造国家安全，统筹传统安全和非传统安全，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，筑牢国家安全屏障，确保国家经济安全，保障人民生命安全，维护社会稳定和安全。全面加强基础设施建设要以“立足长远、适度超前、科学规划、多轮驱动、注重效益”为基本原则。当前和今后一段时间，加快做好基础设施建设，要进一步统筹发展和安全，坚持系统谋划，加快构建现代化基础设施体系，更好支撑经济社会发展。
把握建设节奏，做好适度超前。推进基础设施建设的过程中，应进一步把握好建设节奏，在综合考虑地方财力和实际需求的前提下，进行前瞻性的基础设施布局。基础设施具有战略性、先导性的特点，既要为未来经济需求和新技术应用做好充足准备，也要在考虑建设后的应用环境、产业带动性及投资回报周期的基础上，兼顾跨周期和逆周期调控，真正做到科学有序、适度超前。完善多元化的投融资模式和市场主体参与方式。应在充分发挥财政资金撬动作用的同时，发挥政府和市场、中央和地方、国有资本和社会资本多方面作用，加强各类市场主体的参与程度。遵循“市场主导、政府引导”原则，鼓励不同主体运用市场机制，灵活开展多种形式合作。
统筹推进基础设施建设，是推动形成宏大顺畅的国内经济循环、更好吸引全球资源要素、形成参与国际经济合作和竞争新优势的重要战略任务，是强化既有经济优势、壮大未来发展动能的内在要求，更是当前应对“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重冲击下扩
