瞭望 | 由资源博弈进化为利益博弈

实施惩罚性税收政策是通过高关税或对外国企业征收更高的所得税、资源税等来限制外国企业对本国关键矿产资源的控制

有非洲中部国家在2018年将有色金属和贵金属的特许使用费费率从2%或2.5%提高到3.5%，并规定政府可以酌情决定将战略矿产的特许使用费费率提高到10%，同时还规定了超额利润税的征收方式

有东南亚国家规定，外国投资者在生产5年后必须逐年剥离股份，到生产第10年时外资最多可持有49%的股份

加拿大实施的所谓“多步骤国家安全审查程序”，直接导致多个外资企业或项目被强制收回

大部分资源型国家尚未形成完整的工业体系，在制造业领域并未形成较强的产业竞争力，在经济全球化的背景下又需要面对西方发达国家在资金、技术、市场等方面的全方位进攻，因此希冀利用资源杠杆和保护主义来确保国家战略安全、实现国家利益最大化

一些资源国认为，必须通过各种手段来保护自己的关键矿产资源供应，才能有效应对其结构性供需失衡趋势

产业链中下游企业可以通过产业绑定和市场绑定获取主动权，提高生产的可控性

文 | 王杰锋

随着全球产业升级和绿色发展议程的推进，关键矿产的重要性、稀缺性和分布不均衡性日益成为备受关注的焦点，特别是在西方部分国家公开推行资源政治化、供应链阵营化战略之后，一些国家关键矿产领域的资源保护主义迅速抬头，并呈现出演化为全球性问题的趋势。

提高资源效益获得能力

当前阶段，关键矿产领域的资源保护主义主要有以下表现：

一是推行产业链本土化战略。

为降低对进口关键矿产的依赖，多国开始实施产业链本土化战略——支持本国企业发展，提高本国产业链自给能力和生产效率。

具体举措包括：

鼓励本国上游关键矿产采掘企业向下游加工环节拓展。通过给予税收优惠、提供贷款等方式鼓励企业在国内建立关键矿产加工生产线，从而降低关键矿产的加工成本，提高产品市场竞争力。

建立关键矿产产业链协同发展机制。通过制定产业政策、协调产业链各环节利益关系、建立开放性的创新平台等方式推动各企业之间的合作与协同，提高产业链整体效率和竞争力。

提高关键矿产技术含量和附加值。通过制定技术创新政策、提供研究资金和设备、鼓励科技成果转化、大力培养专门人才等方式，推动关键矿产加工环节的技术升级，利用先进工艺提升产品利润率和应用范围。

建立国内关键矿产库存储备制度。通过建立国家统一管理调节的库存储备制度加强供应链管理，降低关键矿产的供应和市场风险，实时高效管控进口数量和价格，提高国内供应链的稳定性和韧性。

推行产业链本土化战略比较典型的案例是，2020年9月欧盟委员会向欧洲理事会、欧洲议会提交的《关键原材料弹性：绘制更加安全和可持续的发展之路》报告中，所提十大行动中的第5～8项，要求调查确定欧盟内部矿产开采和加工项目，提升矿产开发专业知识和技能，部署地球探测和遥感监测项目，以及实施降低环境影响的研发和创新项目等，旨在从欧盟内部挖掘资源，建立欧洲自主的选矿、开采、提取、精炼和合成产业链。

发展中国家也在利用政策手段推进产业链本土化。比如，东南亚有国家规定，铅、锌、铁及铜精矿等半加工金属的出口税税率和企业下游冶炼厂建设进度相挂钩——冶炼厂建设进度达到30%以上免征出口税；进度为7.5%~30%的出口税税率为5%；进度低于7.5%的出口税税率提升为7.5%。也有非洲中部国家在矿业法典中规定，只有具有该国国籍的自然人、在该国定居的外籍自然人、在该国注册并主营手工采矿买卖的该国法人才有资格从事手工采矿行业，只有具有该国国籍的自然人才可从事手工采矿产品的批发。

二是广泛利用税收政策工具。

为了保护本国资源和产业，提高外国企业和产品的竞争门槛，一些国家实施了各种税收政策，其中既有区别性优惠税收政策，也有针对性惩罚式税收政策。

实施优惠税收政策的国家对本国企业在关键矿产资源开采、加工等环节所缴纳的税收进行优惠，包括减免企业所得税、资源税、增值税等，以鼓励和支持本国企业在该领域的投资和发展。比如非洲东部有国家规定，本国企业投资超过10亿美元的矿业项目，在建设期间可免除进口税和增值税，还可享受一系列税收优惠政策，包括矿业特许税减免、土地税减免等。

实施惩罚性税收政策则是通过高关税或对外国企业征收更高的所得税、资源税等来限制外国企业对本国关键矿产资源的控制。比如，前述非洲中部国家在2018年新修订的矿业法规中，就把外籍人薪酬特别税从10%的旧税率调整为前10年12.5%、此后25%的新税率。加拿大和美国则在2020年围绕对方铝产品大打关税战。在美国向加拿大产品征收10%惩罚性关税之后，加拿大对美国产品直接开征27亿美元报复性关税。

三是提高矿业特许使用费。

为了加强对矿产资源的保护，近年来各国纷纷加强了矿业特许管理，如设置特许费最低标准、明确征费规则、提高使用费等，这在提升了政府对关键矿产资源的控制力，增加了政府收入的同时，也抬升了外国企业的经营成本。

澳大利亚政府将特许使用费分为固定费用和可变费用，固定费用基于采矿许可证的有效期和矿区面积计算，可变费用则根据采矿企业的开采量和矿产资源的质量计算。

前述非洲中部国家则在2018年将有色金属和贵金属的特许使用费费率从2%或2.5%提高到3.5%，并规定政府可以酌情决定将战略矿产的特许使用费费率提高到10%，同时还规定了超额利润税的征收方式。在非洲其他国家，特许使用费逐步提高的情况也不鲜见。

四是强化环保标准。

由于矿产资源开采对环境的影响较大，随着社会环保意识的增强和对环境污染危害的认识不断深入，越来越多的国家开始对采矿业实行更加严格的环保标准，如规定矿产资源开采前需要进行环境评估、开采过程中要控制污染物排放、要回收和处理有害废料、要遵守国家和国际环保标准、对违规企业进行大力处罚等。提升环保标准本是顺应经济社会发展趋势之举，但有时也会被用来阻挡外国企业进入矿产资源领域或提高其投资成本、压缩其利润空间。

比如，加拿大就执行了比国际通行标准更严的采矿环保标准，要求企业开采前必须提交环境影响评估报告，全面核查对空气、水、土地、生态系统乃至气候变化的影响。此外还要求企业必须遵守国际劳工组织的矿工健康和安全标准等。在加拿大，矿业企业的环境合规成本通常占总投资的10%到20%。

五是限制外资持股比例或强制性要求对外国公司持股或控股。

为防止外国公司获取过多资源控制权影响国家资源安全和经济发展，同时也为了留存更多开发利润，不少国家出台了限制外资的政策。

比如，印度政府规定，所有稀土资源开发企业必须保留至少26%的股份给印度政府或印度公司，以确保印度对这些资源的控制权。前述非洲中部国家规定，国家无偿持有新设立矿业企业最多10%的优先股股份，且股份不得被摊薄。前述东南亚国家规定，外国投资者在生产5年后必须逐年剥离股份，到生产第10年时外资最多可持有49%的股份。

六是直接推翻原有合同。

近年来，在资源保护主义抬头的背景下，部分国家以保障国家安全、生态环境或经济发展为由，采取法律或行政手段干预甚至直接推翻了原有跨国商业合同。

2022年10月，加拿大自然资源部发布《加强保护关键矿产行业不受外国国有企业影响的声明》，在《加拿大投资法》基础上对外国投资关键矿产的“净利益”条款增加了四个审查标准，实施所谓“多步骤国家安全审查程序”，直接导致多个外资企业或项目被强制收回。

也有南太平洋岛国自2019年起陆续出台一系列资源法规，包括修改矿业法、新设税费项目、调整矿业开发合同、强制国有化、规定本地化要求等，使得多个大型外资矿区面临被收回的风险，最终部分项目通过谈判实现了和平移交。

在印尼北马鲁古省中哈马黑拉县印尼纬达贝工业园，工人在镍铁事业部生产线上工作（2022年9月25日摄） 徐钦摄/本刊

着眼利益最大化的全球博弈

近年来关键矿产领域出现的保护主义倾向，具有深刻的政治经济背景。

首先，大部分资源型国家尚未形成完整的工业体系，在制造业领域并未形成较强的产业竞争力，在经济全球化的背景下又需要面对西方发达国家在资金、技术、市场等方面的全方位进攻，因此希冀利用资源杠杆和保护主义来确保国家战略安全、实现国家利益最大化。一些资源国认为，只有利用自身优势资源来发展相关产业，通过政策倾斜、经营优惠、技术培育、限制外资等方式打造本国安全可控、自主稳定的产业链供应链，才能提升在全球产业链中的地位和影响力，保障国家长远利益。

其次，近年来在“去碳化”浪潮下可再生能源、电动汽车和储能设备等领域的迅猛发展导致了对关键矿产资源的需求快速增长乃至全球供需格局的结构性失衡，如钴、镍、锂等都面临长期短缺的局面。一些资源国认为，必须通过各种手段来保护自己的关键矿产资源供应，才能有效应对这种结构性趋势。

第三，2008年国际金融危机爆发后，主要经济体为应对冲击多采用了量化宽松货币政策刺激经济，加上新冠疫情发生后全球货币供应又大规模扩张，导致资金大量涌入商品市场，推高了矿产资源的价格。这种价格波动引发了资源国利用其有利地位持货待沽，也使其加大了保护力度以应对蜂拥而起的开发热潮。

第四，霸权国家一方面就关键矿产问题打造集团化、阵营化“小圈子”，一方面策动部分资源国的冲突、战乱和政治动荡，导致无论是资源国的矿产供应还是工业国的矿产利用，都不再是单纯的经济问题，而是融合了地缘安全、政治博弈等多种因素，这也催生出资源壁垒和保护主义。

第五，长期以来西方利用先发优势争夺经济、金融霸权，打造垄断机制和平台，造成矿产资源市场信息不对称、价格形成机制不完善、市场极易被操纵、资本非理性炒作和乱采滥伐等问题，极大干扰了产业链供应链的稳定，损害了发展中国家的利益，这也是一些国家采取更趋保守的政策加以应对，保护主义开始抬头的一个重要诱因。

在津巴布韦马斯温戈省的比基塔矿，工人从袋装锂精矿前走过（2022年6月17日摄) 塔法拉·穆瓜拉摄/本刊

持续推进平等开放的国际合作

关键矿产领域博弈日益加剧对世界经济产生了显而易见的影响。

一是加剧了供应链的不稳定性。以限制或禁止出口为主要标志的措施，直接造成全球关键矿产供应链运转不畅，加大了产业链上下游企业进行生产部署和市场预测的难度，放大了供应和价格波动风险，使得本就脆弱的供应链进一步受损，削弱了全球经济的增长和稳定。

二是增加了能源转型和科技升级的难度。关键矿产的供应更加紧张，大幅推升了能源转型和科技应用成本，有可能抑制新能源汽车等新兴产业的发展。尤其是在对关键矿产有极高要求的清洁能源和绿色发展领域，供应链不稳定将损害转型升级和可持续发展。

三是破坏了国际投资环境。不利于营造透明、稳定、可预期的国际投资环境，人为造成内外企业在设立、经营、获利等环节的不平等，增加了企业生产和流通成本。

四是打乱了区域经济格局。部分国家和地区面临断供风险，迫使各国政府不得不重新调整经济战略以适应新的供需格局，造成区域经济产业格局波动，不利于经济一体化、贸易便利化进程。

在当前人类社会面临诸多政治、经济、环境挑战的情况下，破解关键矿产资源保护主义，不妨从以下几个方面进行思考：

加强国际合作：平等、开放的国际合作能有效降低各国对关键矿产供应链风险的担忧，是破解保护主义的关键。各国应加强协作，通过多边贸易协议和投资协议促进资源开发、协调资源分配、促进自由贸易，减少流通成本，共同应对资源紧缺和供应链不稳定问题。

采购来源多元化：产业链中下游企业可以通过产业绑定和市场绑定获取主动权，提高生产的可控性，对于风险较大的矿产类型应主动开展多元化采购，降低对单一渠道的依赖程度，以此倒逼保护主义政策做出调整。

推动技术创新：有针对性的技术创新可以极大降低对关键矿产的需求，各方可通过积极开发新型材料和替代技术来减少对特定矿产的需求。

促进资源合理利用：提高资源利用效率、减少资源浪费，可减少对关键矿产的需求，从而降低供需失衡带来的价格压力。同时，推动可持续发展也能减少资源的过度使用和浪费，从而减少新增需求，缓解愈演愈烈的关键矿产供求失衡危机。■