王康是华南地区某地级市自然资源局的相关负责人，今年下半年以来，他的一部分工作是参与审查当地光伏电站项目是否涉及占用耕地与永久基本农田，以及涉及占用耕地与永久基本农田的项目是否需要拆除整改。
他告诉第一财经记者，几个月前，省里相关部门突然向该市发来的一张2022年土地卫片图斑显示，当地光伏电站项目涉及占用地图斑面积有数百亩，其中还有一部分涉及永久基本农田。
此后，该市多次召开专题会议，并成立了一个由副市长组成的领导工作小组，对违规用地的光伏电站项目进行审查。目前，该市已经对部分项目进行了拆除、搬迁、改造等整顿。
“当时，包括我们部门在内的多个部门的压力很大，因为市里面明确提出了项目‘谁审批、谁建设、谁整改、谁负责’的要求。”王康说。
这是近年来各地对包括光伏在内的新能源产业一路“绿灯”之后的一种转变。这背后，是一系列“新政”督促之下，各地对光伏用地开始采取审慎和收紧的态度。
“旧账”与纠偏
有人认为，当前正在推进的整治，某种程度上是在“还旧账”。
王康所在的地级市，深处内陆，与沿海地区相比，经济较为落后，但平原地带较多，发展地面光伏电站等新能源成为该市近年来重点引进的项目。
“大概从2018年开始，市里就开始规模化引进光伏电站等新能源项目。”王康说，在随后的几年后，这些项目为当地的财政作出了不小的贡献。
农光互补光伏电站是该市引进的光伏项目之一。这与当时的政策密切相关。
为进一步规范光伏用地，2017年9月，原国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局联合印发的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》提出，对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，其光伏方阵在占用除永久基本农田以外的农用地时无需办理转建手续，在保障农用地可持续利用的前提下可不改变原用地性质。
但在业内看来，“不改变原用地性质”，意味着在耕地不能撂荒的前提下，企业可以合理利用耕地建设农光互补等光伏电站项目。
2022年6月，自然资源部下发《关于支持光伏发电产业发展规范用地用林用草管理有关工作的通知》（征求意见稿），提出对于利用农用地建设复合光伏项目的，不得占用耕地和林地。
紧接着，2023年4月，国家出台的《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》(自然资办发[2023]12号，下称“12号文”)进一步明确，光伏发电项目选址应当避让耕地，新建、扩建光伏发电项目，一律不得占用永久基本农田、基本草原、Ⅰ级保护林地和东北、内蒙古重点国有林区。所有光伏方阵用地一律不得占用耕地。
12号文下发后，江苏、广西、山西等多个省份在8、9月陆续推出各自最新的光伏规范用地管理细则。
目前，河北、河南、山东、山西、江苏、广东等省份均对农光互补光伏电站项目进行全面摸排，严查占用耕地的问题和光伏电站用地问题。
比如，7月19日，山西省自然资源厅就提出，各市规划和自然资源局要对违法违规占用耕地建设光伏发电项目情况，并于9月5日前形成整改台账上报省自然资源厅备案。
王康所在的地方政府则提出，对于违规违法占用永久基本农田的行为要“露头就打”。
勒令拆除
今年以来，多个央国企光伏项目发起了电站拆除的招标公告，拆除原因则为违规占地。资料显示，个别项目拆除规模高达6万千瓦，部分项目还未建成便因违规用地被勒令拆除。
“看到有项目被陆续拆除的新闻，我们当时心里非常忐忑。”某光伏电站投资企业的副总经理杨明勋说。他所在的公司，目前在多个省份投资建设农光互补光等伏电站项目，所幸的是，该公司的项目至今尚未发现有涉及违规占用耕地与永久基本农田的问题。
对于一些因为违规占用耕地与永久基本农田而被拆除的项目，杨明勋认为这是一个必然的结果。“为了快速圈到地，很多项目在建设之前，往往是未批先建、手续不全。”
另有光伏企业人士向第一财经记者表示，新政之下，各地陆续对光伏电站用地进行收紧的做法是合理的。“这些年来，光伏地面电站，以农光互补光伏电站为例，很多是‘挂羊头卖狗肉’，表面上打着农光互补的名义，但实际上却是为了‘光’而不是‘农’，不少电站下面长满了草。这些其实地方政府都知道，至于管得严不严，看关系。”
与此同时，由于此前各地对农光互补光伏电站的建设缺乏标准，导致了一些项目难以种植农作物。
“比如，光伏板下沿架设的建设，究竟需要建多高才能满足下面农作的光照需求，很多地方出台的政策都比较含糊。”杨明勋举例，“而且各个省市可以自主来判定，自主来出台地方标准，最后导致项目达不到农光互补的种植要求，最后造成许多耕地的浪费和闲置。”
杨明勋认为，“过去那种粗放式的发展模式，现在是该结束了。”
新政之下的变化
“新政（12号文）发布后，我们基本上已经暂缓了农光互补光伏电站项目的审批。”王康告诉记者，目前，该市正在根据12号文和省里的文件制定管理细则和标准，为光伏电站项目的建设提供依据，避免新增项目因用地政策变更而带来风险。
与此同时，当地政府对于新增光伏电站项目的审批更加谨慎。
“下面（县里）报上来的项目，尤其是规模较大的，我们现在也要向省里面上报。”王康说。多名光伏企业受访者向第一财经记者确认，12号文发布之后，光伏电站投资建设的相关手续和沟通层级变得越来越多。
杨明勋向记者表示，他所接触的一些地方政府，目前对农光互补等光伏复合项目的鼓励性已经不再像以前那么高，而且对项目的建设标准，以及农作物的种植要求更高、更细化。
在项目建设标准方面，比如，山西省阳泉市在今年4月下发的《关于规范光伏复合项目用地管理的通知（征求意见稿）》就提出，占用耕地、永久基本农田以外的其他农用地建设光伏复合项目的，光伏组件最低沿离地面高度原则上不低于2.5米、高于灌木林最高点1米。
“以前去找地方政府谈项目合作时，对方希望项目（数量和规模）‘多多益善’，但现在不是这样了，他们对企业和项目的筛选更加严了。”杨明勋说。
杨明勋等多名受访者向记者解释说，其中原因，除了地方政府对光伏用地收紧之外，由于近年来参与光伏电站投资建设的企业暴增，让地方政府有了更多的选择空间，并在选择上更偏向实力和背景相对雄厚的企业。
王康告诉记者，市里最近召开的一次会议再次强调，在光伏等新能源“项目和企业的选择上，要谨慎再谨慎”。光伏企业受访者则向记者表示，他们正在研读各地最新出台的光伏用地政策，目前尽可能地“按兵不动”。
（文中王康、杨明勋为化名）
