数据要素观察｜各地公共数据授权运营按下加速键，政府与市场的合作如何共赢？

南方财经全媒体见习记者马嘉璐 广州报道

当7月5日北京公布重磅文件推进“公共数据专区授权运营”之时，广东打造的公共数据产品正在数据交易所上架交易，贵州、浙江、上海等地也在研究制定公共数据授权运营管理规则……为充分挖掘公共数据“沉睡的价值”，多地公共数据授权运营按下加速键，探索政府与市场合作的共赢之道。

目前，公共数据授权运营在制度衔接、收益分配等细节实施方面还存在挑战。不过，无论在国家层面还是在地方层面，顶层设计与一线实践的探索一直在交织推进，逐一击破难题的努力从未停止。

顶层设计与一线实践交织推进

北京对公共数据授权运营的探索，呈现出顶层设计与一线实践交织推进的格局。

早在2020年，北京金控集团就获授权建立运营“金融公共数据专区”，稳步更新汇聚多维数据，为金融机构提供数据产品和服务。此后，北京对推进“行业主导、场景牵引”的公共数据专区授权运营的路线更加坚定。2022年11月，北京为此发布推进数据专区建设的专门文件，并在几日后出台的《北京市数字经济促进条例》中再次予以明确，决心可见一斑。

今年7月5日，北京公布《关于更好发挥数据要素作用进一步加快发展数字经济的实施意见》，用一小节的篇幅对“推进公共数据专区授权运营”作出安排，透露公共数据专区将从金融扩展到医疗、交通、空间等领域，形成的产品和服务将按政府指导定价有偿提供使用，未来还将制定推出公共数据授权运营规则。

除北京外，浙江、上海、贵州、广东等地也积极在“躬身入局”。

比如，去年12月，贵州就曾发文对政务数据授权运营的合法性予以确认。今年6月，贵州出台《贵州省政务数据资源管理办法》，为企业等市场主体合法合规使用公共数据提供了具体途径。其中明确，授权运营形成的数据服务和产品可以通过贵阳大数据交易所进行交易。

海南于2021年底正式开设“海南省数据产品超市”，采用“政府+市场”的授权运营模式，引进社会企业参与开发数据产品，并将交易环节也融入其中。广东则对公共数据的确权、评估、收益、流通等环节进行整体考虑，与数据要素市场机制创新相衔接，通过市场化方式实现公共数据价值释放。今年5月10日，广州首个公共数据运营产品“企业经营健康指数”已在广州数据交易所顺利完成交易。

多地采用“一局一中心一公司”

2022年7月，清华大学数据治理工程研究院院长孟庆国在第五届数字中国建设峰会数字城市分论坛总结道，目前有不少地方采用“一局一中心一公司”来推进公共数据授权运营。“一局”是大数据局或者政务数据管理局，“中心”是大数据中心，“公司”则承担了数据的实际开发运营。

成都的行动开始得较早，被一些业内人士称为“成都模式”。2018年10月，成都数据集团作为数据运营的国资载体，获得成都市政府政务数据的集中运营授权，可以将公共数据与社会数据融合加工成数据产品和服务，进行市场交易。两年后，成都出台《成都市公共数据运营服务管理办法》，将探索经验以文件的形式确定了下来。

近一年来，上海、福建、湖北等地也先后成立省级数据集团，均明确定位将承担公共数据授权运营工作，与“成都模式”有颇多相似之处。出于安全考虑，运营开发一般被要求在政府主导搭建的技术环境中进行。

相比之下，在浙江的设计中，“公司”更为分散。去年10月，浙江发布《浙江省公共数据授权运营管理暂行办法（征求意见稿）》，拟规定省级授权运营单位原则上不超过20家，市级不超过10家，试点的县级不超过2家。授权运营协议的有效期为3年，届满需重新申请授权。

与公共数据开放的关系：制度上逐渐独立完善

有研究表明，我国政府部门掌握的数据资源占据全社会数据资源总量的80%左右。公共数据授权运营承载着突破公共数据开发利用困境、加速培育数据要素市场的重任。

此前，公共数据开放是公共数据供给的主要方式之一，但存在安全风险责任大、缺乏直接激励等问题，导致数据实用性不高。公共数据授权运营可以引入第三方，利用市场化自驱力将原始公共数据主动转化为产品或服务向社会主动供给，平衡安全与风险，于近年来被逐渐视为发挥公共数据价值的破局关键之举。

不过，如何处理授权运营和公共数据开放之间的关系，目前还存在争议。华南师范大学法学院特聘研究员、数字政府与数字经济法治经济研究中心主任马颜昕分析，如果将“开放”理解为广义的公共数据“从系统内到系统外”，作为公共数据供给的授权运营无疑是一种广义的开放。但是从具体制度上看，公共数据授权运营制度与现在成熟的、狭义的公共数据开放制度又存在明显区别，是一种相对独立的全新制度。这两种制度现阶段有一定的关联性，比如授权运营的范围往往参照了开放目录。不过，由于两种制度是基于的不同逻辑，因此未来会呈现逐渐差异化、精细化的趋势。

“数据二十条”“开绿灯”，破解收益分配难题

作为一种新型制度，公共数据授权运营在确权、定价、流通、保护等各环节仍存在难点，收益分配是焦点之一。

去年12月发布的《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”）已为公共数据合理有偿使用“开绿灯”，明确提出“探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用”，并提出公共数据指导定价等创新举措。

“数据二十条”发布后，国家信息中心公共技术服务部发展规划处处长王晓冬撰文表示：“这是一次充分解放思想的破冰之举，将有利于打破公共数据服务机构的制度束缚。”

今年年初，浙江杭州、山东济南接连出台公共数据授权运营相关实施办法并向社会公开征求意见，均对收益分配机制有所安排。杭州方案提出“对产业发展、行业发展的公共数据按政府指导定价采用有条件有偿方式进行授权”，数据加工处理的成本由运营方承担，收益也由运营方自行收取。济南则明确运营方对加工形成的公共数据产品可以获取合理收益。5月，甘肃发文提出，要建立面向公共数据数源单位的收益分配与激励机制。

“推进公共数据开放利用需要准确把握政策导向，明确公共数据开放利用的价值导向。”6月30日，中央党校（国家行政学院）信息技术部主任王益民撰文指出，“数据二十条”整体上确定“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，同时强调公益性。这种兼顾公益服务和商业开发相协调的基本导向，可以为各地区、各部门推动公共数据开放利用提供政策依据。

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